Die Absurditäten des Sozialsystems

Der Befund fällt katastrophal aus, jede einzelne Zahl ist beschämend. Vor etwas mehr als einer Woche präsentierte das Sozialministerium eine Studie, die wissenschaftlich belegt, was im Prinzip schon bekannt war: Alleinerzieherinnen in Österreich sind massiv von Armut bedroht. Exakt 79 Prozent dieser Mütter verdienen weniger als 60 Prozent des Durchschnittseinkommens und können sich alltägliche Dinge oft kaum leisten. Eine Woche Urlaub sei für viele ein unbezahlbarer Luxus, jede vierte Frau habe sogar Probleme, täglich zwei Hauptmahlzeiten zu finanzieren. In Österreich? Einem der reichsten Länder der Welt?

Der gelernte Österreicher würde jetzt gerne einfach nach mehr Geld für die armen Frauen rufen. Schließlich dürfen familiäre Schwierigkeiten nicht zur Rutschbahn ins Elend werden. Doch Geld ist nicht das Problem. Davon gibt es mehr als genug.

84,535 Milliarden Euro gab der Staat im Jahr 2009 für Sozialleistungen aus – das ist fast ein Drittel des Bruttoinlandsprodukts (BIP). Ein großer Teil dieser enormen Summe nahm den direkten Weg von oben nach unten, also von höheren Einkommen zu niedrigen. Das Prinzip heißt Umverteilung und gilt in allen modernen Sozialstaaten. Wer – aus welchen Gründen auch immer – nicht in der Lage ist, aus eigener Kraft seinen Lebensunterhalt zu finanzieren, bekommt Hilfe von der Allgemeinheit.

Österreich ist dabei sehr großzügig und auch ziemlich erfolgreich. Nur sechs Prozent der Bevölkerung gelten als arm, zwölf Prozent als armutsgefährdet. Im internationalen Vergleich sind das niedrige Werte. Zwar werden im Vermögenssteuer­paradies Österreich die Reichen immer reicher, aber die Armen werden wenigstens nicht ärmer.

Ein Blick ins Detail offenbart allerdings die großen Schwächen eines Systems, das seit Jahrzehnten nicht mehr grundlegend reformiert wurde und mittlerweile kaum noch zu finanzieren ist. So paradox es klingt: Alleinerzieherinnen sind auch deshalb finanziell derart klamm, weil der Sozialstaat im Jahr über acht Milliarden Euro für die Familienförderung ausgibt. Viele junge Mütter werden durch die üppigen Zuschüsse aus der Erwerbstätigkeit gelockt. Es zahlt sich für sie einfach nicht mehr aus, neben den Kindern zu arbeiten. Scheitert die Beziehung, stehen sie ohne Job und Einkommen da – und brauchen erst recht wieder Hilfe vom Staat.

Der österreichische Sozialstaat sei ein „historisch entstandenes und gewachsenes System, das keinem eindeutigen Konzept folgt“, schreibt das Institut für Höhere Studien (IHS) in einer 2010 erschienenen Untersuchung. Mitunter sorgt der Staat nicht für mehr Gerechtigkeit, sondern schafft neue Ungerechtigkeiten: So kann man in Österreich etwa relativ leicht sehr jung in Pension gehen. Aber wer als Arbeitnehmer krank wird, bekommt ziemlich schnell finanzielle Probleme: Nur sechs bis zwölf Wochen wird das normale Gehalt weiterbezahlt, danach gibt es bloß noch die Hälfte. Auch das höchstmögliche Arbeitslosenentgelt fällt mit 1411 Euro monatlich nicht gerade üppig aus.

Studienbeiträge an österreichischen Universitäten wurden 2008 abgeschafft, obwohl alle Untersuchungen zeigen, dass vor allem die Kinder von (wohlhabenden) Akademikern vom Wegfall profitieren. ­Einen Gratis-Kindergarten für alle gibt es dagegen nur in Wien.

Die meisten Transferleistungen fließen unabhängig vom Vermögen des Beschenkten. Auch wer gerade eine Villa im Grünen (steuerfrei) geerbt hat, bekommt Familienbeihilfe, Kindergeld oder Witwenpension. Es zählt nicht der Bedarf, sondern nur der Anspruch.

Hätte Österreich Erdölvorkommen in größerem Ausmaß oder andere sprudelnde Einnahmequellen, wäre das egal. Doch der Sozialstaat wird zum allergrößten Teil von den Einkommen der Bevölkerung ­finanziert. Nur etwa zwei Millionen Beschäftigte sind Nettozahler. Sie fragen sich zu Recht, ob ihre Beiträge wirklich gut investiert sind.

Jung und krank – aber wenigstens in Pension
Die Finanzkrise hat ein paar Dimensionen verschoben, aber eine Milliarde Euro ist immer noch sehr viel Geld. Diese Summe würde sich Österreich jedes Jahr sparen, wenn seine Bewohner nur um ein Jahr später in Pension gingen, als sie das derzeit tun. Die Rede ist hier nicht von siechen Methusalems, die sich mit letzter Kraft an die Werkbank schleppen.

Sozialminister Rudolf Hundstorfer wäre schon froh, wenn das faktische Pensionsantrittsalter endlich auf 60 Jahre stiege. Derzeit gehen Männer im Schnitt mit 58,9 Jahren und Frauen mit 57,5 in Pension – so früh wie in kaum einem anderen Land der Erde.

Wesentlich gedrückt wird dieser Wert durch die hohe Zahl von Invaliditätsrentnern, die bei Pensionsantritt durchschnittlich 52,3 Jahre alt sind. Fast jeder dritte neue Ruheständler verabschiedet sich krankheitsbedingt ins Ausgedinge, pro Jahr sind es rund 30.000. In einem Land mit hoher Lebenserwartung und sehr gutem Gesundheitssystem ist das etwas seltsam. „In Österreich gibt es kaum Invalide unter 50 und sehr gesunde Alte“, spottete der Sozialforscher Bernd Marin jüngst im profil. „Nur im Alter zwischen 50 und 65 passiert offenbar Schlimmes.“ Wobei sich diese Katastrophen hauptsächlich im Kopf abspielen: Fast die Hälfte der Invaliditätspensionisten macht psychische Probleme geltend – ein Krankheitsbild, das besonders schwer zu diagnostizieren und ebenso schwer zu widerlegen ist. „Wir glauben nicht, dass alle so krank sind, dass sie pensioniert werden müssen“, sagte Winfried Pinggera, Chef der Pensionsversicherungsanstalt, vor Kurzem.

Wahrscheinlich verwechseln Zigtausende Österreicher schlicht die Midlife-Crisis mit einer Depression. Und die Gesetze machen es ihnen zu einfach, sich auf Nimmerwiedersehen in den Ruhestand zu verabschieden. Die Frühpension gilt in Österreich nach wie vor als anerkannteste Form der Arbeitsverweigerung – und zwar egal, in welchem Alter sie angetreten wird. Wer einfach blaumacht, muss mit hämischen Bemerkungen rechnen. Wer sich den Pensionsbescheid holt, hat alles richtig gemacht.

Nicht nur die Arbeitnehmer sind schuld an diesem Zustand, es herrscht vielmehr gesellschaftlicher Grundkonsens. Auch für das Gros der Arbeitgeber ist die Pensionierung traditionell die mit Abstand beliebteste Form des Personalabbaus. Und wo das nicht reicht, erfindet die ­Politik selbst Schlupflöcher: Die 2003 eingeführte „Hacklerregelung“ ist eine besonders lukrative Form der Frühpensionierung. Anders als der Name vermuten ließe, profitieren kaum Schwerarbeiter von ihr, sondern hauptsächlich Angestellte, Facharbeiter und Beamte.

Wohin das alles führen wird, ist umstritten. Die Pensionskommission befürchtet, dass sich der staatliche Aufwand für die Pensionen bis 2045 mehr als verdoppeln werde – und zwar auf kaum noch bezahlbare 6,2 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Sozialminister Hundstorfer setzt dagegen auf Entwarnung: Die derzeit sehr hohen Kosten für Beamtenpensionen würden in Zukunft sinken, weil für die Staatsdiener bald nur noch das viel billigere ­ASVG-Modell gelten werde. Mit den Einsparungen ließen sich etwaige Mehrkosten bei allen anderen abdecken, glaubt er.
Die Pensionsreformkommission tagte zuletzt zweimal, ohne sich auf Empfehlungen einigen zu können. Deren Vorsitzender Bernhard Schwarz klang nach dem zweiten Scheitern schon ein wenig entmutigt: „Papageien würden dasselbe bringen“, findet er.

Kinder machen Kasse
Junge Eltern freuen sich über Geschenke. Der Nachwuchs braucht schließlich alles Mögliche, da ist es fein, wenn man nicht alles selber kaufen muss. Österreichs Landeshauptleute lassen sich folglich nicht lumpen und verteilen großzügig milde Gaben: In Kärnten wird Babygeld ausbezahlt, das Burgenland und Salzburg versüßen die Geburt von Mehrlingen finanziell, Wien spendiert allen Kleinen ein „Wäschepaket“ und Oberösterreich eine Kinderunfallversicherung. Verdienen die Eltern schlecht, gibt es in Wien einen Familienzuschuss, in Niederösterreich eine Familienhilfe, in der Steiermark einen Kinderzuschuss für das erste Lebensjahr und im Burgenland eine Förderung für den Familien-Van. Die Auflistung ist keineswegs vollständig. Wer sich ein bisschen schlau macht, kann noch weit mehr absahnen.

Dabei sind schon die Leistungen des Bunds äußerst großzügig. Fast drei Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) werden jedes Jahr für Familien ausgegeben. Im OECD-Schnitt sind es nur 2,3 Prozent. Der so genannte Familienlastenausgleichsfonds (FLAF), aus dem der Großteil dieser Wohltaten bezahlt wird, ist chronisch defizitär. Derzeit liegt sein Schuldenstand bei vier Milliarden Euro. Mit FLAF-Mitteln bezahlt wird unter anderem die Familienbeihilfe, die alle Eltern – unabhängig von ihren finanziellen Möglichkeiten – bekommen. Rund 3,5 Milliarden Euro verschlingt allein diese nette Geste.

Das Ziel all dieser Aufwendungen ist klar definiert: Die Österreicher sollen mehr Kinder bekommen – die dann später hoffentlich mit ihren Beiträgen das Sozialsystem in Schwung halten. Doch mit durchschnittlich 1,4 Kindern pro Frau gehört die Geburtenrate europaweit zu den niedrigsten. Noch dazu sind die Babys nicht dort, wo der Staat sie gerne hätte. Das österreichische Fördersystem macht vor allem niedrigen Einkommens- und Bildungsschichten Mut zum Kind. Der Mittelstand bleibt von den Bemühungen ziemlich unbeeindruckt. „Die Fertilität sinkt sehr deutlich mit dem Einkommen“, sagt Franz Prettenthaler vom Joanneum Research in Graz.

Langfristig könnte dieser Umstand die heimischen Sozialkassen ordentlich strapazieren. Denn alle Studien zeigen, dass Bildungs- und Aufstiegschancen in Österreich trotz aller gegenteiligen Bemühungen großteils vererbt werden. Der Umkehrschluss ist noch betrüblicher: Wer als Kind armer Eltern auf die Welt kommt, hat ein deutlich erhöhtes Risiko, auch selbst eines Tages von Transferleistungen leben zu müssen.

Alois Guger, langjähriger Mitarbeiter des Wirtschaftsforschungsinstituts (Wifo), ist alles andere als ein kaltherziger Zahlenjongleur. Die soziale Komponente war ihm stets wichtig. Österreichs Familienpolitik empfindet er dennoch als verfehlt. „Wir müssten weg von den hauptsächlich monetären Transfers hin zu mehr Sachleistungen“, sagt er – und zwar schon seit Jahren. Statt Bargeld zu verteilen, wäre es viel sinnvoller, verstärkt in Betreuungsangebote zu investieren. „Dann würden mehr Frauen arbeiten, und mehr Kinder könnten schon früh gezielt gefördert werden.“

So gesehen wären kostenlose Kindergärten eine sinnvolle Investition. Doch wirklich realisiert ist dieses Angebot derzeit nur in Wien. Die Steiermark und Kärnten, seinerzeit ebenfalls sehr stolz auf die soziale Innovation, führten vor Kurzem wieder Gebühren ein. Den Wähler freut das natürlich nicht, aber die Einschränkung von Sachleistungen sorgt erfahrungsgemäß für deutlich weniger Geschrei als die Streichung von Geldtransfers. Im Vorjahr verursachte etwa die Kürzung der 13. Familienbeihilfe einen Proteststurm, als stünde die Wiedereinführung der Kinderarbeit bevor. Politiker lernen aus solchen Erfahrungen. Den heimischen Familien wird sehr lange niemand mehr etwas wegnehmen.

Leistung lohnt sich – eher nicht
Bernhard Felderer hat es probiert. Der Chef des Instituts für Höhere Studien (IHS) ließ sich einmal in seiner Berufslaufbahn für ein Jahr karenzieren, um einfach gar nichts zu tun. „Ich wollte nachdenken“, sagt er. Aber das Sinnieren war schnell erledigt, und danach sei ihm hauptsächlich fad gewesen. „Ich war sehr froh, als das Jahr vorbei war.“ Felderer bemüht seine eigenen Erfahrungen, um wissenschaftliche Erkenntnisse zu erklären. „Menschen arbeiten offensichtlich nicht nur, um Geld zu verdienen“, glaubt er. Das sei ein Glück für den Sozialstaat, „weil sich in der Einkommensgruppe unter 30.000 Euro im Jahr das Arbeiten fast nicht lohnt. Der finanzielle Anreiz ist zu gering.“

So mancher Niedrigverdiener würde sich morgens im Bett wohl noch einmal gemütlich umdrehen, hätte er die IHS-Studie „Verteilungs- und Anreizwirkungen des österreichischen Steuer-Transfer-Systems“ aus dem Jahr 2010 gelesen. Darin finden sich Beispiele wie dieses: Ein (fiktives) Paar im untersten Einkommensbereich mit zwei kleinen Kindern kommt – ohne Arbeit und nur mit Sozialtransfers – auf ein Jahreseinkommen von 27.408 Euro. Geht einer der beiden Elternteile arbeiten, erhöht sich das Einkommen im Jahr nur um 893 Euro. Arbeiten beide, verdienen sie 5975 Euro mehr.

Ohne föderalistische Extras geht in Österreich bekanntlich gar nichts. Deshalb ergänzen die Bundesländer den Förder­reigen um eigene Kreationen. Franz Prettenthaler und Cornelia Sterner vom Joanneum Research sahen sich die Umverteilungsmaschinerie jüngst am Beispiel Wien genauer an. Mehr als 13.000 Fallbeispiele wurden durchgerechnet, vom Single bis zum Mehrkinderhaushalt, vom Arbeits­losen bis zum Großverdiener. Weil Wien einige Transfers (wie etwa die Wohnbeihilfe) nur bis zu gewissen Einkommensgrenzen vergibt, kann es zu massiven Ungerechtigkeiten kommen. Für eine Familie mit drei kleinen Kindern wäre es laut Joanneum „zwischen einem Bruttoerwerbseinkommen von 600 und 2250 Euro nicht möglich, das verfügbare Einkommen durch Steigerung der Erwerbstätigkeit selbst positiv zu beeinflussen“. Mit anderen Worten: Wie viel Geld diese Famile hat, bestimmt das Sozialsystem. Verdienen Papa oder Mama mehr, gibt es zur Strafe halt weniger Bares aus den öffentlichen Kassen.

Der höchste Steuersatz in Österreich liegt bekanntlich bei 50 Prozent. Auch Bankdirektoren müssen von ihren Millionengehältern nicht mehr als die Hälfte an den Staat abliefern. Das Sozialsystem ist leider nicht so kulant; sehr viel weiter unten in der Einkommenspyramide sind Abzüge bis zu hundert Prozent und dar­über keine Seltenheit. In manchen Einkommensklassen ist jede Gehaltserhöhung gefährlich, weil das Minus bei den Transferzahlungen höher ausfallen kann als das Plus auf dem Lohnzettel. Der größte Verlierer sieht für Prettenthaler/Sterner so aus: ein Paar mit drei kleinen Kindern und einem Alleinverdienergehalt von 1400 Euro brutto monatlich. „In diesem Fall beträgt der Grenzsteuersatz 390 Prozent. Das heißt, hundert Euro mehr Gehalt würden zu 290 Euro weniger Einkommen pro Monat führen“, sagt Franz Prettenthaler.

Sozialminister Rudolf Hundstorfer hält solche Härtefälle für nicht vermeidbar. „Man hat immer eine Einschleifregelung. Und auch wenn man sie noch so staffelt, wird man ein paar Fälle haben, die draufzahlen.“
Ein Leistungsanreiz ist dieses System aber nicht. Da muss die Arbeit schon sehr viel Spaß machen.

Schöner wohnen aus dem Fördertopf
Wohnbauförderung ist eine feine Sache – vor allem für die Landeshauptleute, die sie verteilen. Man kann mit dem Geld zum Beispiel Kredite vergeben, die Forderungen dann verkaufen und den Erlös auf dem Kapitalmarkt noch ordentlich vermehren. Oder auch nicht. Der Rechnungshof entdeckte im Vorjahr, dass Niederösterreich bei der Veranlagung solcher Wohnbau-Erlöse eine Milliarde Euro verzockt hatte.
Sogar deklarierte Fans des Sozialstaats stoßen sich seit Langem an der österreichischen Wohnbauförderung. Rund 2,5 Milliarden Euro wurden dafür im Vorjahr ausgegeben. Doch von sozialer Treffsicherheit kann keine Rede sein. Schon ein Blick auf die unterschiedlichen Bestimmungen in den Ländern wirft Fragen auf. Warum darf ein Häuslbauer in Vorarlberg 24.237 Euro netto pro Jahr verdienen, um in den Genuss eines billigen Kredits zu kommen, der Kollege in der Steiermark aber bis zu 34.000 Euro? Die Bundeshauptstadt setzt die Bedürftigkeitsgrenze hübsch in der Mitte an: Wer im Jahr nicht mehr als 28.640 Euro verdient, darf in Wien eine geförderte Wohnung kaufen und mit einem Landesdarlehen abzahlen.

All diese Summen liegen erheblich über dem österreichischen Durchschnittseinkommen von etwa 24.000 Euro brutto. Eine Umverteilungsstudie des Wifo kam vor zwei Jahren zu dem Schluss, dass zwei Drittel der Fördergelder nicht den Armen, sondern der oberen Einkommenshälfte zugutekommen. Weiter unten in der Gehaltsskala reicht es nämlich auch mit Förderung meistens nicht für ein Eigenheim.

Praktisch Allgemeingut ist mittlerweile der Wiener Gemeindebau. Was zu Anfang des vorigen Jahrhunderts als Sozialleistung für die Ärmsten gedacht war, ­gehört jetzt der Mehrheit. Das Einkommenslimit von fast 60.000 Euro pro Jahr im Zweipersonenhaushalt überschreiten nur wenige. Begründet wird das mit der sozialen Durchmischung. Das Gehalt der Mieter wird später nie mehr überprüft. Auch wer mit steigendem Alter viel mehr verdient, darf bleiben, sich an den billigen Mieten erfreuen und die Wohnung bei Bedarf an die Kinder weiterreichen.

Rund 60 Prozent der Wiener leben im geförderten Wohnbau. In der reichen Hauptstadt eines reichen Landes gelten also fast zwei Drittel der Menschen als sozial bedürftig. Die Rathaus-SPÖ argumentiert, durch den hohen Anteil an gefördertem Wohnbau würde das Mietniveau insgesamt gesenkt. Wohnen sei in Wien daher billiger als in anderen europäischen Großstädten. Der Preis dafür ist allerdings hoch: „Wiener Wohnen“ sitzt auf einem Schuldenberg von 2,4 Milliarden Euro.

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Ein gutes Angebot steigert die Nachfrage. Das gilt in der Marktwirtschaft, und es gilt auch im Sozialstaat.
Die Grazer Stadtpolitiker fragten sich lange, warum es so schwer war, die Jugendwohlfahrt dem Bedarf anzupassen. Obwohl immer mehr Geld dafür ausgegeben wurde, waren die ambulanten Dienste stets überfüllt. Dann beschloss man, sich das Problem einmal im Detail anzusehen. „Je länger eine Hilfsmaßnahme dauerte und je mehr Menschen daran teilnahmen, umso besser verdienten die Trägerorganisationen“, erklärt Helmut Sixt, Leiter der Grazer Sozialarbeit. Um profitabel zu arbeiten, mussten die Anbieter also ständig für maximalen Betrieb sorgen. Jedes Jahr stiegen die Fallzahlen um bis zu zwanzig Prozent.

Seit 2010 läuft nun ein Pilotprojekt, das die Finanzierung auf eine andere Basis stellt. Bezahlt wird nicht mehr pro Kopf, sondern pauschal. Das Ziel ist also nicht, möglichst viele Jugendliche außerhalb ­ihrer Familien unterzubringen oder mit Hilfsangeboten zu überhäufen. „Jetzt geht es darum, die Schwierigkeiten möglichst schnell zu beheben, was ja auch im Sinn dieser Familien ist“, sagt Sixt. Bisher seien die Erfahrungen gut, die Fallzahlen zum ersten Mal seit Menschengedenken rückläufig.
Geld gespart wird dabei auch. So unsozial das klingt.

Mitarbeit: Franziska Dzugan

Lesen Sie im profil 24/2011 ein Interview mit Rudolf Hundstorfer über Pensionen und einen Marketing-Gag von Wolfgang Schüssel