Und wer hat jetzt die Macht?

Das Volk hat den protokollarisch wichtigsten Mann der Republik gewählt – dass er seine weitgehenden Rechte tatsächlich ausspielt, erwartet aber niemand von ihm. Wer sind also die wahren Machthaber im Land? Eine Spurensuche.

Dieses Bild aus dem Jahr 1964 hat Heinz Fischer immer parat: Das Schwarz-Weiß-Foto zeigt einen 83-jährigen Graukopf neben dem damaligen Justizminister Christian Broda und ihm, dem 26-jährigen Parlamentssekretär. Der alte Herr, Professor Hans Kelsen, war ein Emigrant aus Kalifornien auf Heimatbesuch. 1920 hatte der Wiener als parteiunabhängiger Verfassungsrichter die republikanische Bundesverfassung des neuen Österreich ertüftelt. Ein Jahr später hatte Kelsen gegen eine Klage der Christlichsozialen die Aufführung von Arthur Schnitzlers „Reigen“ in den Wiener Kammerspielen durchgesetzt.

Kelsen schrieb 1920 das Amt des Bundespräsidenten nur äußerst widerwillig und auf Druck der Rechten in die Verfassung: Ein solcher „starker Mann“ trage „außer- und antidemokratische Elemente“. Die Sozialdemokraten sahen das ähnlich: Ein Bundespräsident sei ein Ersatzmonarch, der Gefahr laufe, dem „Cäsarenwahn“ zu verfallen. Schließlich gaben sie den Bürgerlichen nach, nur auf einem bestanden sie: Ein Habsburger dürfe dieses Amt nie übernehmen, das müsse auch in die Verfassung.

Wer hätte damals geahnt, dass der junge Jurist, der an jenem Nachmittag des Jahres 1964 zum Kaffee bei Hans Kelsen saß, ein knappes halbes Jahrhundert später selbst Bundespräsident sein werde?

Heinz Fischer amtiert nicht mehr nach den Bestimmungen, die sein Idol Kelsen ersonnen hatte. Die Verfassungsnovelle von 1929, beschlossen unter dem Druck der faschistischen Heimwehren und gegen den heftigen Protest Kelsens, gibt dem Präsidenten noch weit mehr Macht, als die 1920er-Verfassung festgeschrieben hatte.

Seine vorzeitige Abwahl ist, fast wie bei einem Kaiser, praktisch unmöglich: Der Nationalrat müsste mit Zweidrittelmehrheit die Bundesversammlung (Nationalrat plus Bundesrat) einberufen, diese wiederum mit einfacher Mehrheit eine Volksabstimmung zur Abwahl des Präsidenten beschließen. Geht diese zugunsten des Bundespräsidenten aus, ist der Nationalrat automatisch aufgelöst, strafweise sozusagen.

Fischers deutscher Kollege Horst Köhler
kann über die Machtfülle seines österreichischen Pendants nur staunen. Köhler wird vom Parlament gewählt, Fischer kann das Parlament auflösen, wenn auch nur auf Vorschlag der Regierung. Die deutsche Regierung wird vom Parlament bestimmt, die österreichische bestellt der Bundespräsident. Heinz Fischer könnte theoretisch jeden Spaziergänger unten am Heldenplatz mit der Regierungsbildung beauftragen. Passt ihm eine Regierung nicht, kann der Bundespräsident sie ohne Begründung entsorgen. Dem Heer ist er Oberbefehlshaber, Häftlinge kann er vorzeitig freilassen. Niemand kann ihm eine Weisung erteilen.

Dennoch halten ihn laut einer vergangene Woche im Auftrag von profil durchgeführten Umfrage der Karmasin Motivforschung lediglich 13 Prozent der Österreicher für einen Machthaber. Am meisten Macht hat in den Augen der Österreicher die Bundesregierung, gefolgt von Banken und großen Unternehmen und den Medien. Platz vier teilen sich ex aequo Parlament und Kammern sowie Gewerkschaften vor den Landeshauptleuten – und eben dem Bundespräsidenten.

Dass es sich bei der Macht des Staatsoberhaupts eher um eine theoretische Größe handelt, wurde spätestens sichtbar, als Bundespräsident Thomas Klestil die Regierung Schüssel angeloben musste. Denn trotz aller antiparlamentarischen Elemente, welche die Heimwehren anno 1929 in die Verfassung reklamiert hatten, sitzt das Parlament immer noch am längeren Ast. Der Präsident kann zwar eine Regierung seines Geschmacks angeloben, der Nationalrat diese aber schon drei Tage später per Misstrauensantrag wieder wegfegen. Der Präsident vertritt die Republik nach außen – aber zu den wirklich wichtigen Terminen, den EU-Gipfeltreffen, fährt der Kanzler. Heinz Fischer könnte das Bundesheer nach Kärnten schicken, um zweisprachige Ortstafeln aufstellen und bewachen zu lassen – freilich nur um den Preis einer Staatskrise.
„Das Charakteristische am Bundespräsidenten ist seine Fähigkeit zum Machtverzicht“, meint der Politikwissenschafter Fritz Plasser.

Machtbolzen.
Die Österreicher haben die Doppelexistenz des Bundespräsidenten – viel theoretische Macht, aber wenig reale – längst verinnerlicht: Sie wollen gar keinen Machtbolzen an der Staatsspitze. Heinz Fischers Wahlkampfteam hatte vor Beginn der Kam­pagne in einer Umfrage erhoben, welche Eigenschaften den Wählern bei einem Präsidenten wichtig sind. Ergebnis: Sie erwarten vom Präses der Republik vor allem Menschlichkeit (81 Prozent), Fairness (77 Prozent) und würdige Vertretung nach außen (75 Prozent). Klassische „Machteigenschaften“ wie Durchsetzungsfähigkeit (Rang sechs) und Dynamik (Rang acht) rangieren im Mittelfeld, „Gegenmacht zur Regierung“ landete abgeschlagen am letzten Platz.

Aber wer hat dann die Macht?
Sind es wirklich jene, deren Namen in Medien rituell mit dem Adjektiv „mächtig“ versehen werden: „der mächtige Raiffeisen-General Christian Konrad“, „der mächtige Landeshauptmann Erwin Pröll“, „der mächtige Bürgermeister von Wien, Michael Häupl“, „Hans Dichand, der mächtige Herausgeber der mächtigen ‚Kronen Zeitung‘“? Irgendwie stimmt das ja. Allein die Raiffeisenlandesbank Wien/Niederösterreich hat eine Bilanzsumme von 31,7 Milliarden Euro, das ist fast die Hälfte des von Josef Pröll verwalteten Bundesbudgets. Die Bilanzsumme der neuen, fusionierten Raiffeisenbank ist doppelt so hoch wie die Summe der Staatsausgaben. Jene der Bank Austria beträgt das Dreifache des österreichischen Bundesbudgets. Gäbe heute der Chef einer Großbank seinen Posten auf, um Finanzminister zu werden, wie dies anno 1984 Länderbank-Generaldirektor Franz Vranitzky tat, würde man nach dem Arzt rufen.

Anders als Politiker sitzen große Wirtschaftskapitäne scharfen Gegenwind der öffentlichen Meinung leicht aus und warten auf besseres Wetter. Als das OGM-Institut im vergangenen August erhob, wem die Österreicher vertrauen, rangierten die „Vorstände in börsennotierten Unternehmen“ an letzter Stelle – nur fünf Prozent vertrauten ihnen. Vorletzte wurden „Bankdirektoren“ (acht Prozent), Bundespolitiker und Journalisten landeten ex aequo an drittletzter Stelle. Am vertrauenswürdigsten wähnen die Österreicher Ärzte, Polizisten und Bauern.

Landespolitiker sind beliebter als ihre Berufskollegen im Bund. Ist es also die „Liebe des Volkes“, die dem Landeshauptleute-Duo Häupl & Pröll ständig das Attribut „mächtig“ einträgt? Die Politikforscher der Institute Fessel-GfK und Ifes waren jedenfalls bass erstaunt, als sie 2004 in einer großen Parlamentarismusstudie herausfanden, dass 40 Prozent der Bürger mehr Einfluss der Länder wünschen. Noch mehr Föderalismus statt längst fälliger Verwaltungsreform? Peter Ulram, damals Studienleiter, warnt vor falschen Schlüssen: Die Befragten verstünden unter „Einfluss der Länder“ eher ein Bewahren des Status quo, einen Schutzmantel vor allen Ansinnen der Bundespolitik, wie etwa Steuererhöhungen.

Gerade darin sieht der Verfassungsrechtler Heinz Mayer ein Problem: „Die Länder können in Wahrheit nur ganz wenig gestalten. Aber sie haben ein beachtliches Verhinderungspotenzial.“ Dass die Südbahn immer noch über den Semmering zuckelt, während die Autos längst durch einen Tunnel gleiten, ist einer Wahlkampf-Volte Erwin Prölls zu verdanken. Auf die Spitze trieb das Spiel mit seiner Verhinderungsmacht Burgenlands Landeshauptmann Hans Niessl, als er unlängst in Bezirken über Flüchtlingslager abstimmen ließ, in denen solche nie geplant waren.

Politisch sind die Landtage weitgehend bedeutungslos, was sich in ihren Tagesordnungen widerspiegelt. In vielen Ländern tritt das Landesparlament einmal alle zwei Monate zusammen und berät über fast nichts. Die Sitzung des burgenländischen Landtags vom 16. Dezember 2009 etwa bestand bloß aus einer Fragestunde, mit insgesamt neun Fragen an Mitglieder der Landesregierung. Die folgende Sitzung des Landtags hatte ebenfalls bloß eine Fragestunde und den Neuwahlantrag der SPÖ auf dem Programm. In der Märzsitzung gab es eine „aktuelle Stunde“ zur Wirtschaftskrise und die Auslieferung eines Abgeordneten an die Justiz. Das war’s dann schon wieder in Eisenstadt.

Die jüngste Sitzung des Tiroler Landtags erbrachte zwei „Entschließungen“: In einem Fall ging es um ein Ersuchen an die ÖBB bezüglich des zweigleisigen Ausbaus eines Bahnstücks im Ötztal; in der zweiten Entschließung wurde die Landesregierung aufgefordert, sich weiterhin brav um die Hauskrankenpflege zu kümmern.

Nicht viel anders geht es in den übrigen Landtagen zu. Verfassungsrechtler Heinz Mayer hält denn auch die Macht der Landeshauptleute „weder politisch noch rechtlich durch Verantwortung abgedeckt“.

Vetomacht. Ein gutes Stück ihrer Macht verdanken Landeshaupt­leute dem Zweckbündnis mit Medien. Bei der Besetzung der ORF-Landesstudios entscheiden sie ohnehin mit, mit der regional wichtigen Presse arrangieren sie sich: Kein Zufall, dass sowohl Michael Häupl als auch Erwin Pröll ganz gut mit „Krone“-Chef Hans Dichand können. Dass dessen Blatt zu den ganz großen Machtfaktoren dieser Republik zählt, glauben die Politiker interessanterweise weit eher als die Leser: Laut einer in Fritz Plassers eben erschienenem Buch „Politik in der Medienarena“ veröffentlichten Umfrage sagen 87 Prozent der Politiker, doch nur 67 Prozent des Publikums, die „Kronen Zeitung“ habe starken Einfluss auf die Politik. Und nur jeder dritte Politiker bezeichnet die „Krone“ als für sich persönlich „wichtige Informationsquelle“. Am auflagenstarken Massenblatt interessiert die Politiker also vor allem dessen Eignung als Machtvehikel – eine Haltung, die jener zum ORF entspricht.

Einen klaren Machtverlust mussten die Sozialpartner hinnehmen: Das einstige Bollwerk Sozialpartnerschaft, an dem niemand vorbeikam, leide an einem „Repräsentationsverlust“, meint der Politologe Anton Pelinka. Es gebe eben nicht mehr den klassischen Arbeiter oder den klassischen Gewerbetreibenden, von dem das Kammer- und Gewerkschaftssystem ausgehe. „Interessanterweise gibt es dafür einige hochaktive Untergruppen mit gewaltiger Vetomacht, wie etwa die AHS-Lehrer in der Gewerkschaft öffentlicher Dienst.“

Sind vielleicht „Vetomächte“ wie Länder und Lehrergewerkschaft die wahren Mächtigen des Landes? Pelinkas These vom Repräsentationsverlust lässt sich auch auf das Parlament anwenden. Die Zusammensetzung des Nationalrats spiegelt längst nicht mehr das Elektorat wider: 27 Prozent der Abgeordneten sind Beamte, weitere 18 Prozent Angestellte von Kammern, Gewerkschaften und Parteien. Acht Prozent der Nationalratsabgeordneten sind Landwirte, die damit gleich viermal überrepräsentiert sind. Diese Hermetik schwächt das Parlament nach Meinung vieler Politikwissenschafter weit mehr als etwa der Einfluss der EU. Nur zehn Prozent der österreichischen Gesetze haben direkten EU-Ursprung, 40 Prozent verweisen irgendwie auf die EU, hat ein Team des Instituts für Staatswissenschaften an der Wiener Uni herausgefunden. Die Machtergreifung Brüssels in der österreichischen Legislative ist also ein Mythos.

Was den Bundespräsidenten betrifft
, so fordert Politikforscher Plasser eine realistischere Definition des Amts; die „düstere Aura unumschränkter Macht“ könnte entsorgt werden: „Der Präsident sollte ein Schiedsrichter werden, eine letzte Appellationsinstanz in Fragen der Menschenrechte wie im Fall Arigona, ein Themensetzer auf Reformfeldern. Dieses Amt braucht helleres Mobiliar.“

Mag sein, dass Heinz Fischer ebenso denkt. Wie sagte er doch bald nach seiner ersten Wahl im Jahr 2004 zu profil: „Ich hebe mir die Lustigkeiten für das letzte Amtsjahr auf.“