Banken & Industrie mit Milliarden beatmet:
Das Ringen um die Rettung der Konjunktur

Finanzkrise. Europas Regierungen ringen fieberhaft um die Rettung der Konjunktur. Banken und Industrien werden mit Milliarden beatmet, Steuerreformen durchgepeitscht. Doch nicht alles, was viel Geld kostet, führt auch zum Erfolg. Eine Analyse.

Die Zeit drängt. Die Konjunkturprognosen verdüstern sich von Tag zu Tag. Die Weltbank erwartet in ihrer neuesten Prognose für 2009 die schlimmste Rezession seit dem Zweiten Weltkrieg. Nach den Banken geraten nun auch immer mehr Industriekonzerne ins Wanken. Allein in Europa stehen hundert­tausende Arbeitsplätze auf dem Spiel. Den Regierungschefs bleibt nichts anderes übrig, als in die Vollen zu gehen. Beim Gipfeltreffen der Europäischen Union Ende vergangener Woche einigten sie sich auf ein 200 Milliarden Euro schweres Konjunkturpaket.

Schon zuvor hatten die einzelnen Staaten an Krisenrezepten laboriert. Großbritannien senkt die Mehrwertsteuer auf 15 Prozent, Spanien legt ein immenses Infrastrukturprogramm auf, Frankreich verpflichtet seine Staatsunternehmen, Milliarden­investitionen durchzuführen. Österreich hat bereits in mehreren Schritten Konjunkturpakete aufgelegt, die sich im europäischen Vergleich sehen lassen können. Trotzdem könnte es sein, dass auch Österreich nachbessern muss. Nach Angaben der Bundesregierung ist das heimische Konjunkturprogramm für die kommenden zwei Jahre knapp mehr als fünf Milliarden Euro schwer – das wären annähernd zwei Prozent des Bruttoinlandsprodukts 2008. Das Maßnahmenbündel ist breit gestreut: Die vorgezogene Steuerreform zielt vor allem auf mittlere Einkommen, in einem gesonderten Paket werden Familien mit Kindern entlastet, Kredithaftungen und verbesserte Abschreibungsmöglichkeiten kommen kleineren und mittleren Unternehmen zugute, und der Staat selbst wird geplante Investitionen vorziehen. Nicht eingerechnet die staatlichen Finanzhilfen für den Kreditsektor. „Das österreichische Paket liegt im europäischen Vergleich weit vorne“, attestiert David Saha vom Brüssler Forschungsinstitut Bruegel. Es liegt auf der Hand, dass die Entlastungen nicht zur Gänze 2009 wirksam werden, einige Leistungen kommen dagegen 2010 zum Tragen, wenn der Tiefpunkt der Krise den Prognosen der Wissenschafter zufolge bereits durchschritten ist. Österreich ist da keine Ausnahme.

Ob und in welchem Ausmaß der EU-Konjunktur damit tatsächlich auf die Beine geholfen wird, lässt sich derzeit nicht annähernd ermessen. Europas Entwicklung kann nicht isoliert von jener der USA, Russlands oder Asiens gesehen werden. Auch dort wird derzeit fieberhaft an Gegenmaßnahmen gearbeitet. Unter Ökonomen herrscht indes breiter Konsens darüber, dass die Probleme nur auf gemeinschaftlicher Basis zu lösen sind. Wobei immer wieder auf die „drei T“ verwiesen wird – „targeted“ (zielgerichtet), „temporary“ (zeitlich befristet) und eben „timely“ (zeitnah). Österreich setzt bei der Überwindung der Krise im Wesentlichen auf drei Hauptbausteine: Sicherung des Kreditsektors, Belebung des Privatkonsums und öffentliche Investitionen. Trotzdem sehen die Experten einige Verbesserungsmöglichkeiten. „Durch das ganze Gerede von weniger Staat und mehr privat in der Vergangenheit hat der Staat verlernt, wie man das Geld richtig ausgibt“, bilanziert Stephan Schulmeister, Ökonom am Wirtschaftsforschungsinstitut (Wifo). Selten zuvor hatte eine Regierung die Möglichkeit, so viel zu gestalten wie jetzt. Doch was fehlt, ist die Vision, die dem Programm einen tieferen Sinn gibt. Während der designierte amerikanische Präsident Barack Obama mit dem Geld, das er kurzfristig ausgeben muss, um die Krise zu überwinden, auch langfristige Vorgaben wie ein grüneres Amerika verbindet, lässt die österreichische Regierung die Chance verstreichen, Österreich neu auszurichten.

Staatliche Investitionen
Investiert der Staat klug, lassen sich kurzfristige Konjunkturimpulse mit lang-fristiger Wachstumswirkung verbinden.

In diesem Fall sind sich die Ökonomen ziemlich einig: Direkte staatliche Investitionen entfalten im Vergleich zu Konsumschecks oder Steuersenkungen die beste Wirkung auf die Konjunktur. Denn wenn der Staat beispielsweise neue Straßen, Krankenhäuser oder Schulen bauen lässt, ist gesichert, dass jeder Staats-Euro auch tatsächlich im Wirtschaftskreislauf und nicht auf dem Sparbuch landet. Zudem wird die Nachfrage angekurbelt und die Produktion erhöht. Bestehende Kapazitäten werden besser ausgelastet, Arbeitsplätze gesichert oder im besten Fall sogar neue geschaffen. Zusätzlich sollen Infrastrukturmaßnahmen einen langfristigen positiven Struktureffekt bringen und so die Wachstumsbedingungen verbessern. „Das gelingt nur dann, wenn die Ausgaben auch sonst zweckmäßig sind. Es hilft wenig, wenn die einen eine Grube ausgraben und sie die anderen wieder zuschütten, wie es früher das Credo der keynesianischen Wirtschaftler war“, sagt Ex-Grünen-Chef Van der Bellen. Den Anteil der Infrastrukturinvestitionen im österreichischen Konjunkturpaket schätzt Wifo-Experte Markus Marterbauer auf etwa eine Milliarde Euro. Damit soll nicht nur der Bau von Krankenhäusern oder Bahnhöfen vorgezogen werden, sondern auch die thermische Sanierung von Gebäuden vorangetrieben werden. Zwei der drei Bedingungen für konjunkturpolitische Maßnahmen erfüllt das österreichische Investitionsprogramm jedenfalls: Sie sind zielgerichtet einsetzbar und befristet. Nur die schnelle Umsetzbarkeit kann ein Problem darstellen. Große Bauprojekte haben oft jahrelangen Vorlauf in der Planung und Genehmigung. Von heute auf morgen lässt sich kein Tunnel und keine Autobahn bauen. „Eine vorausschauende Konjunkturpolitik hätte Investitionspläne für den Notfall bereits in der Schublade. Österreich hat das versäumt“, sagt Wifo-Ökonom Stephan Schulmeister. Lediglich auf lokaler Ebene gebe es Projekte, die bereits fertig geplant seien und nur aufgrund der mangelnden Finanzierung noch auf die Umsetzung warteten. „Ein kluger Finanzminister würde jetzt alle Gemeinden anschreiben und um diese Pläne bitten“, so Schulmeister. Zwar müsste man den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern dadurch verändern, aber die Vorteile sind bestechend: Die Investitionen lassen sich auf diese Weise regional besser streuen. Dadurch können auch kleinere Unternehmen gefördert werden. Bei Großprojekten des Staats hingegen profitieren oft nur große Unternehmen in einer bestimmten Region.

Umweltziele. Christian Helmenstein, Chefökonom der Industriellenvereinigung (IV), weist auf ein weiteres Problem hin. Es mache wenig Sinn, Tiefbauprojekte zu fördern, weil es dort noch einen sieben Milliarden schweren Auftragspolster gibt. Bereits jetzt gibt es beträchtliche Preissteigerungen im Tiefbau. Investiert der Staat in diesem Bereich, treibt er die Preisspirale weiter nach oben. „Es wäre sinnvoller, in den Hochbau zu investieren, beispielsweise mit Wohnbauprojekten“, so Helmenstein. Auch die Gebäudesanierung fällt in diesen Bereich. Sie wird im österreichischen Programm mit 100 Millionen gefördert. Eigentlich eine gute Idee, befinden die Experten unisono. Doch an der Umsetzung hakt es. Gerade die Gebäudesanierung mache nur Sinn, wenn sie generalstabsmäßig durchgezogen werde, sagt Wifo-Experte Schulmeister. „Mit 100 Millionen Euro kommt man da nicht weit.“ Wenn Österreich im gleichen Tempo wie bisher saniere, brauche man noch 50 bis 100 Jahre, bis alle Häuser saniert seien, pflichtet ihm Helmenstein bei. „Es braucht eine politische Vision. Warum steckt man sich nicht das Ziel, in 20 Jahren alle Gebäude saniert zu haben?“ Die einzige Grenze, die das Konjunkturprogramm stecken sollte, ist nach Meinung Van der Bellens die technische Kapazitätsbegrenzung durch Handwerker und zur Verfügung stehendes Dämmmaterial. Als weitere sinnvolle Investition betrachten die Ökonomen übereinstimmend die Bildung. Schulmeister schlägt vor, ab sofort alle Begleitlehrer wieder einzustellen, die man vor Kurzem eingespart hatte: „Das hätte kurzfristig einen Beschäftigungseffekt und verbessert nachhaltig die Bildungschancen.“ Van der Bellen schlägt in die gleiche Kerbe. „Wie viele Pisa-Studien wollen wir noch abwarten?“, fragt er lakonisch.

Steuern und Abgaben senken
Steuersenkungen fördern langfristiges Wachstum – kurzfristig wirken sie sich nur schwach aus.

S atte 2,2 Milliarden Euro beträgt das Volumen der österreichischen Steuerreform. Obwohl sich die große Koalition im Angesicht der Krise auf das Vorziehen geeinigt hat, ist eine dauerhafte Senkung von Steuern streng genommen kein konjunkturpolitisches Instrument, sondern viel­mehr eine strukturelle Reform. „Konjunkturpolitisch hat eine Steuerreform eher schwache Wirkung“, sagt Markus Marterbauer, Ökonom am Wirtschaftsforschungsinstitut (Wifo). Eine solche Maßnahme hat zwar das Potenzial, langfristig Wachstum zu sichern, doch plötzlich auftretende Nachfrageeinbrüche kann sie nicht auffangen. Trotzdem macht das Vorziehen ohnehin geplanter Entlastungen in der Krise Sinn. Da eine Tarifsenkung den Menschen in Aussicht stellt, dauerhaft mehr Geld in der Haushaltskasse zu haben, stärkt sie die Kaufkraft. Doch je wohlhabender die Begünstigten sind, umso geringer fällt dieser Effekt aus. Ein Plus am Sparbuch allein bringt die Konjunktur noch nicht in Schwung. „Wir haben das Anheben der Negativsteuer für die untersten Einkommen vorgeschlagen, die jetzt nicht von der Reform profitieren. So hätte man noch stärkere Kaufkraftwirkung erreichen können“, sagt Maria Kubitschek, Leiterin der Wirtschaftsabteilung der Arbeiterkammer. So wie die Steuerreform derzeit geplant ist, profitieren vor allem die mittleren Einkommensschichten.

Konsumeffekt. Der unmittelbare Einfluss auf den Konsum ist jedoch nicht der einzige positive Effekt, den sich Ökonomen von einer Steuerreform erhoffen: Wenn zugleich auch die Abgaben und Lohnnebenkosten sinken, so sind langfristig zusätzliche Beschäftigungseffekte zu erwarten. Großbritannien hat einen anderen Weg eingeschlagen, um mithilfe von Steuersenkungen kurzfristige Wirkung auf die Konjunktur zu erreichen: Die Briten haben ab dem 1. Dezember befristet bis Jänner 2010 ihren Mehrwertsteuersatz von 17,5 auf 15 Prozent gesenkt. Der Vorteil: Diese Regelung ist schnell und einfach umzusetzen und regt den Verbraucher durch die Befristung an, geplante Käufe vorzuziehen. Die Gefahr, dass Unternehmen den Steuervorteil nicht voll an den Kunden weitergeben, ist in wirtschaftlich schwierigen Zeiten eher nicht zu befürchten. In England hat der Handel Anfang Dezember sogar weitere Rabatte oben draufgelegt, um die schwindende Nach­frage zu beleben. Doch ganz billig ist eine solche Maßnahme nicht: Großbritannien wird sie mit mehr als 14 Milliarden Euro teuer zu stehen kommen. Ein weiterer Nachteil der Befristung ist der damit einhergehende Strohfeuer-Effekt: Sobald die Begünstigung ausläuft, bricht der Konsum ein. Wifo-Experte Marterbauer beurteilt die befristete Mehrwertsteuersenkung trotz der genannten Nachteile positiv: „Sie ist auf jeden Fall im Hinblick auf die Konjunktur treffsicherer als eine Entlastung über die Einkommensteuer.“

Konsumschecks
Nur wenn die Schecks sofort ausgegeben werden, kurbeln sie die Konjunktur so richtig an – die Mitnahmeeffekte sind jedoch groß.

Man möchte meinen, dass es kaum jemanden gibt, der sich nicht gern 500 Euro schenken lassen will. In Deutschland jedoch, wo SPD-Chef Franz Müntefering vorgeschlagen hat, jedem erwachsenen Bundesbürger einen 500-Euro-Gutschein zur Belebung der Konjunktur zu schicken, ist die Bevölkerung wenig erfreut: Einer Umfrage zufolge lehnen 78 Prozent der Bevölkerung einen solchen „Konsumscheck“ ab. Vielleicht nicht ganz zu Unrecht, denn auch unter Ökonomen ist die Wirkung dieser Schecks umstritten. Einerseits kurbeln sie zwar unmittelbar den Konsum an, wenn man sie mit einem Ablaufdatum versieht. Andererseits könnte der Effekt auch ohne größere Wirkung verpuffen. Ex-Grünen-Chef und Wirtschaftsprofessor Alexander Van der Bellen ist skeptisch: „Bei so einer Maßnahme sind die Mitnahmeeffekte groß. Sie beleben die Konjunktur nur dann, wenn etwas konsumiert wird, was man nicht ohnehin gekauft hätte. Sonst wandert der Gutschein indirekt aufs Sparbuch.“ Er fände es sinnvoller, die Gutscheine nur an Empfänger von Transferleistungen zu versenden, da diese die größte Konsumneigung haben.

Eine bessere Wirkung ließe sich auch dann erreichen, wenn man die Bürger dazu verpflichtet, eigenes Geld auf die Gutscheine zu legen, um sie einlösen zu können. So könnte man den Konsum mit verhältnismäßig wenig Staatsgeld stimulieren. Unteren Einkommensschichten könnte man diese Auflage freilich erlassen. Egal wie die Gutscheine ausgestaltet sind, stellen sie ein administratives Problem dar: Noch ist vollkommen unklar, ob und wie etwa Händler die Teilbeträge des Gutscheins verrechnen können oder ob die Bürger später Rechnungen einreichen sollen. Zudem kann nur dann garantiert werden, dass sie sofort ausgegeben werden, wenn sie mit einem Verfallsdatum versehen sind. Ähnlich wie bei befristeten Steuersenkungen werden auf diese Weise zwar Käufe vorgezogen, hinterher jedoch bricht der Konsum wieder ein. In den USA haben verschiedene Regierungen seit 1975 Steuerschecks an die Bürger verschickt – mit teilweise mäßigem Erfolg, wie Studien belegen. Die besten Ergebnisse wurden den Studien zufolge in den Jahren erreicht, als die Schecks mit einer umfangreichen Steuersenkung kombiniert wurden. Nobelpreisträger Milton Friedman könnte das gut erklären: Er hat festgestellt, dass Menschen nur dann ihr Konsumverhalten ändern, wenn sich langfristig ihr Einkommen ändert – auf kurzfristiges Auf- und Abreagieren sie jedoch nicht.

Von Andrea Rexer