Budget: Doppelt gemoppelt

Ist der Haushalt nur die Fortschreibung der schwarz-blau-orangen Sparpolitik, oder sind doch deutliche rote Signale erkennbar? Über die Deutungshoheit in Finanzfragen können sich SPÖ und ÖVP nach der Budgeteinigung nicht einig werden. Das Doppelbudget für die Jahre 2007 und 2008 in einer Feinanalyse.

Günter Stummvoll war zufrieden. „Ich will nicht in Wunden des Koalitionspartners wühlen“, setzte der ÖVP-Budgetsprecher an – um dann triumphalistisch nachzuschieben: „Das Budget ist eine Fortschreibung des Kurses der vergangenen sieben Jahre.“ Genau in die entgegengesetzte Richtung interpretierte SPÖ-Budgetsprecher Kai Jan Krainer: „Das Budget ist ein Schlussstrich unter die vergangenen Jahre.“

In Rekordzeit hatte sich die große Koalition über ihr erstes Großprojekt geeinigt, das Doppelbudget für die Jahre 2007 und 2008. Die gute Konjunkturlage verschaffte die Spielräume, die wochenlangen Regierungsverhandlungen gaben den Budgetrahmen vor. Die Zeit der Gemeinsamkeit dauerte jedoch nicht lange: In genauso raschem Tempo gelang es SPÖ und ÖVP, den Erfolg zu zerreden – und nachdrücklich auf die jeweils eigene Handschrift im Haushalt hinzuweisen.

Die Klubobleute, Josef Cap und Wolfgang Schüssel, die einander spinnefeind sind, lieferten vergangenen Freitag im Parlament ein Paradebeispiel für den Streit um die Deutungshoheit. Cap konnte es nicht lassen, ganz im Oppositionsstil gegen schwarz-blaue Kürzungen zu wettern – um den Unterschied zu den jetzigen Investitionen in Bildung und Infrastruktur zu betonen. Schüssel hingegen sang ein Loblied auf seine Kanzlerjahre und seinen Ziehsohn Karl-Heinz Grasser, die das Budget erst ermöglicht hätten.

Dabei verbirgt sich im Konvolut der 40 Hefte in den zwei Schuhschachteln, in denen das Budget ins Parlament geliefert wurde, nicht mehr und nicht weniger als ein klassischer Kompromiss. Der ÖVP gelang es, bis auf kleinere Korrekturen bei der Pensionsreform ihre Einschnitte der vergangenen Jahre unverändert fortzuschreiben. Die SPÖ hingegen setzte, wie Margit Schratzenstaller vom Wirtschaftsforschungsinstitut konstatiert, „gewisse Akzente“ in der Bildungs- und Wachstumspolitik.

Viele in der SPÖ hätten gerne noch markantere Akzente gesehen: ÖGB-Präsident Rudolf Hundstorfer vermisst mehr Mittel für die Arbeitsmarktförderung. Christoph Klein urgiert für die Arbeiterkammer mehr Geld für Ziele des Regierungsprogramms, etwa die Ausbildungsgarantie für Jugendliche und die Kinderbetreuung. Auch Sozialminister Erwin Buchinger gibt zu, sich „mehr Spielräume“ gewünscht zu haben. Er tröstet sich aber damit, die Lizenz zur Budgetüberschreitung bekommen zu haben, falls er heuer eine Pflegelösung zustande bringt. SPÖ-Pensionistenchef Karl Blecha besänftigte dies nicht: „Nur Peanuts für Soziales.“

Soziales und Bildung waren nicht die großen Streitpunkte in den Budgetverhandlungen. Das Ausgabenschwergewicht liegt bei der ÖVP, ihre Minister verfügen über 47 der budgetierten 70 Milliarden Euro. Am zähesten verliefen die Gespräche zwischen Verteidigungsminister Norbert Darabos und Finanzminister Wilhelm Molterer. So hielt Darabos in einem harschen Brief an Molterer fest, dass er dessen knappe Vorgaben für das Verteidigungsressort für schlicht „nicht akzeptabel“ halte. Darabos setzte sich durch – und ist der unglückliche Gewinner der Budgetverhandlungen: Sein Haushalt wächst um 30 Prozent, der Großteil ist allerdings für die Eurofighter reserviert. Mehr freuen kann sich Justizministerin Maria Berger über ihre Budgeterhöhung, die in mehr Justizposten fließt.

Der Rest der Budgetgespräche verlief erstaunlich glatt, auch deshalb, weil Molterer und sein Staatssekretär Christoph Matznetter jeweils die eigenen Parteifreunde in die Pflicht nahmen. So entzündete sich der größte Konflikt der Haushaltsverhandlungen erst nach der Einigung. „Erstmals in der Geschichte der Zweiten Republik wurden Eckdaten des Budgets vor der Budgetrede veröffentlicht. Das werde ich nicht dulden“, rügte Finanzminister Molterer in der Ministerratssitzung den Koalitionspartner. Einen ärgerte der Konflikt um das gebrochene Budgetschweigen besonders: Finanzstaatssekretär Matznetter – der sich bei der SPÖ-Klubklausur dafür hatte prügeln lassen müssen, dass er den Genossen eben keine Details zum Budget verriet.

Diese Scharmützel gehören zu den dissonanten Nebengeräuschen der Budgeterstellung. Der wirkliche Verteilungskampf um die rote oder schwarze Handschrift wird erst bei den Verhandlungen über die Steuerreform erwartet. Wünscht sich doch die ÖVP eine Senkung des Spitzensteuersatzes – die SPÖ hingegen eine Entlastung der kleinen und mittleren Einkommen.


10 Fragen zum Budget

1. Wie sieht ein Budget eigentlich aus?
Wie ein großer Haufen Papier. Wilhelm Molterers Doppelbudget 2007/2008 umfasst 3000 eng bedruckte Seiten, die vierzig Bände füllen. Das eigentliche „Bundesfinanzgesetz“, Teilhefte zu jedem Ressort und Arbeitsbehelfe türmen sich so zu einem Stapel in der Höhe von vier Wiener Telefonbüchern. Wenn ein Staat seine Einnahmen und Ausgaben bis ins kleinste Detail kalkuliert, braucht das Platz – und hervorragende Beamte, über die das Finanzministerium auch tatsächlich verfügt, ganz egal, welche Partei gerade den Minister stellt.

Wer sich durch den Wust an Zahlen und Daten kämpft, findet auch manche Kuriosität. So rechnet etwa das Innenressort für das Jahr 2008 mit 1000 Euro Einnahmen aus dem Verkauf von „Diensthunden und Diensthundeanlagen“. 2007 fließt diese Geldquelle noch nicht. Die Präsidentschaftskanzlei, mit sechs Millionen Euro nach der Volksanwaltschaft die am niedrigsten dotierte Institution des Staates, wird in den kommenden beiden Jahren je 4000 Euro für die Reinigungsmittel zum Sauberhalten der barocken Zimmerfluchten des Leopoldinischen Hofburg-Trakts aufwenden. Im allerdings weit größeren Bundeskanzleramt kosten die Putzmittel 32.000 Euro. Und mit immerhin 105.000 Euro schlägt das Stroh zu Buche, welches das Bundesheer seinen Haflingern in den Stall streut. Warum das um 30.000 Euro mehr kostet als noch 2006, ist eines der Budget-Mysterien.
 
2. Budgetdefizit trotz Konjunktur – ist auch diese große Koalition zu wenig sparsam?
Das Budgetdefizit beträgt, gemessen am Bruttoinlandsprodukt (BIP), heuer 0,9 Prozent und 2008 plangemäß 0,7 Prozent. International liegt Österreich damit im guten Mittelfeld. Die schwarz-blaue Regierung hatte nur zweimal – 2001 und 2002 – bessere Werte, allerdings bei einer deutlich höheren Abgabenquote (die Summe der Steuern und Sozialversicherungsbeiträge, gemessen am Bruttoinlandsprodukt). Die größten Budgetdefizite gab es Mitte der neunziger Jahre, als ebenfalls eine große Koalition regierte. Im Rekordjahr 1995 betrug der Abgang 5,6 Prozent des BIP. Hohe Budgetdefizite (4,5 Prozent) nahm man auch in den Jahren 1975/76 hin, als die rote Alleinregierung der Rezession nach dem ersten Ölpreisschock mit starken öffentlichen Investitionen begegnete. In den meisten Amtsjahren der als verschwenderisch geltenden Kreisky-Regierungen waren die Abgänge allerdings keineswegs überdurchschnittlich: Zwischen 1970 und 1973 war man sogar knapp am Nulldefizit vorbeigeschrammt.
 
3. ÖVP-Finanzminister Molterer sprach in seiner Budgetrede vom „Schuldenrucksack vergangener Jahrzehnte“. Wer hat diesen hauptsächlich hinterlassen?
Der Schuldenstand des Bundes liegt derzeit bei 150 Milliarden Euro. Für die Tilgung der Finanzierungskosten müssen jährlich zehn Milliarden Euro aufgewendet werden – das ist nach den Ausgaben für Soziales der zweithöchste Budgetposten. Nahezu 20 Milliarden Euro waren seit 2000, also in der Zeit der ÖVP-FPÖ-Regierungen, an Schulden dazugekommen. Den größten Schuldenzuwachs gab es in den neunziger Jahren mit rund 60 Milliarden.

Trotz des hohen und weiter steigenden Schuldenstands gibt es doch ein Lichtlein am Horizont: Erstmals seit vielen Jahren wird der Anteil der Schulden am Bruttoinlandsprodukt wieder fallen, und zwar auf 59 Prozent im Jahr 2008. Damit unterschreitet Österreich erstmals seit 1993 die in den Maastricht-Kriterien festgelegte Obergrenze von 60 Prozent. International liegt Österreich mit diesem Wert im Mittelfeld. Unangefochtener Spitzenreiter ist Italien: Die Staatsschulden betragen dort 105 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Einen Schuldenrucksack aus der Vergangenheit trägt diese Regierung – wie alle Regierungen vor ihr – also tatsächlich mit; gepackt haben ihn allerdings Kabinette der unterschiedlichsten Konstellationen. Und die Partei des gegenwärtigen Finanzministers war auch meist mit von der Partie.

4. Finanziert die Bundesregierung ihr Budget einfach wieder durch mehr Belastungen und nicht durch Einsparungen?
Mehr Belastungen gibt es – aber auch Einsparungen. So wird der Bund heuer 69,5 und nächstes Jahr 69,8 Milliarden Euro ausgeben – nominell etwa eine Milliarde weniger als im bisherigen Ausgaben-Rekordjahr 2006. Die Ausgabendisziplin spricht also durchaus für einen gewissen Sparwillen. Übrigens: Im Jahr 1950 betrugen die Staatsausgaben in Österreich gerade ein Hundertstel des heutigen Wertes.

Die Einnahmen werden auch in den kommenden Jahren steigen. Ein echtes Belastungsbudget hat die Regierung aber nicht vorgelegt. So wird die Abgabenquote (also der Anteil der Steuern und Sozialversicherungsbeiträge am Bruttoinlandsprodukt BIP) bis 2008 auf 41,5 Prozent sinken, der niedrigste Wert seit 1993.

Am höchsten war die Abgabenquote übrigens 2001 mit 44,8 Prozent. Finanzminister Karl-Heinz Grasser hatte mit den höheren Steuern und Abgaben sein in der Regierungspropaganda hymnisch gefeiertes – wenn auch einziges – Nulldefizit finanziert. Mit der nun erzielten Abgabenquote pendelt sich die Regierung Gusenbauer/Molterer etwa im langjährigen Mittel ein.

Die Umsatzsteuer (21,7 Milliarden) und die Lohnsteuer (20 Milliarden) steuern fast zwei Drittel der gesamten Staatseinnahmen von 65 Milliarden bei. Der Anteil der Arbeitnehmer an der Finanzierung des Staates steigt dabei überproportional: Allein zwischen 2006 und 2008 werden die Einnahmen aus der Lohnsteuer um zwei Milliarden zunehmen – auch deshalb, weil es mehr Beschäftigte geben wird. Die Autofahrer werden 2008 um 350 Millionen mehr an Mineralölsteuer zahlen als noch 2006.
 
5. Ist die Bürokratie schuld am Budgetproblem? Kostet einfach die Verwaltung zu viel?
Die Verwaltungskosten des Staates sind der dritthöchste Ausgabenposten im Budget. Sie machen insgesamt acht Milliarden Euro aus. Dazu kommen noch vier Milliarden für die Landeslehrer.

Der Personalstand des Bundes ist seit 2000 übrigens um 25.000 auf derzeit 136.000 Planstellen gesunken, was allerdings nur etwa zur Hälfte durch das Nichtbesetzen pensionsbedingt frei gewordener Plätze erreicht wurde. Bei der anderen Hälfte handelt es sich um Jobs in ausgegliederten Bereichen wie etwa den Universitäten. Auch heuer und im kommenden Jahr soll die Zahl der Planstellen des Bundes geringfügig (um 1500 Posten) reduziert werden. Dennoch werden die Kosten für die Beamten wegen der Vorrückungen und der Lohnerhöhungen ansteigen, allerdings nur leicht von 7,81 Milliarden im Jahr 2006 auf 8,03 Milliarden 2008. Finanzielle Hoffnungen setzt die Regierung auf die Verwaltungsreform, die große Einsparungen bringen soll.

Übrigens: Österreichs „Mitgliedsbeitrag“ bei der Europäischen Union beträgt derzeit 2,4 Milliarden Euro. 1,8 Milliarden fließen nach Österreich zurück, der größte Teil für die Landwirtschaft, der Rest für Strukturpolitik. Wir sind damit wie die anderen „wohlhabenden“ EU-Staaten „Nettozahler“. Der größte Nettozahler ist Deutschland (minus sechs Milliarden), der größte Netto-Empfänger in absoluten Zahlen das Agrarland Spanien (plus sechs Milliarden).

6. Wie würde das Budget ohne den Ankauf der Eurofighter aussehen?
Deutlich besser. Statt 0,91 Prozent würde das Budgetdefizit in diesem Fall heuer nur 0,76 Prozent am BIP ausmachen. 2008 wäre es ähnlich. Statt der nun angepeilten 0,73 Prozent würde das Defizit bloß noch 0,35 BIP-Prozente betragen, was schon in Reichweite eines Nulldefizits läge.

Die schwarz-blaue Regierung sorgte beim Abschluss des Eurofighter-Vertrags schlauerweise dafür, dass die ersten Zahlungen erst ab 2007, also nach Ende der Legislaturperiode, budgetwirksam werden. Heuer muss der schwer geprüfte Verteidigungsminister Norbert Darabos vier Eurofighter-Raten zu je 109 Millionen Euro berappen, insgesamt 436 Millionen Euro. So relativiert sich auch die stolze Aufstockung des Verteidigungsbudgets um 467 Millionen. Sollte der Verteidigungsminister in seinen Verhandlungen mit EADS über die Reduktion der Stückzahl nicht erfolgreich sein, muss die Republik von 2008 bis 2014 jährlich zwei weitere Raten überweisen. Folgerichtig wird das Verteidigungsbudget bereits 2008 wieder sinken.
 
7. Wird jetzt wirklich mehr für die Bildung ausgegeben, wie die SPÖ es im Wahlkampf versprochen hat?
Ja, aber wohl noch immer nicht genug. Das Bildungsbudget war in den Zeiten der ÖVP/FPÖ-Regierung ein Stiefkind: Die Ausgaben dafür stiegen deutlich geringer als die Gesamtausgaben (siehe Grafik). Im Doppelbudget dieser Regierung nehmen die Bildungsausgaben wieder leicht überdurchschnittlich zu: von 6,3 Milliarden im Jahr 2006 auf 6,6 Milliarden im Jahr 2008. Allerdings wird ein Großteil dieser zusätzlichen Budgetmittel für die bereits beschlossene Erhöhung der Lehrergehälter um 2,35 Prozent verwendet. Für die eigentliche Bildungsoffensive – Senkung der Klassenschüler-Höchstzahlen, diverse Fördermaßnahmen etc. – bleiben Bildungsministerin Claudia Schmied gerade 50 Millionen Euro im heurigen und 145 Millionen im kommenden Jahr. So gesehen ist die heuer fällige Eurofighter-Rate von 436 Millionen Euro durchaus eine bemerkenswerte Summe..

In Regierungskreisen macht man denn auch kein Hehl daraus, dass die Ministerin nach „kostenneutralen“ Maßnahmen suchen muss, etwa Lehrer am Nachmittag zu Förderunterricht einzuberufen. Der Plan dürfte auf heftigen Widerstand der Lehrergewerkschaft stoßen. Wenn es, wie im Koalitionsabkommen vorgesehen, gelingt, die „Bildungsbürokratie“ in der Schulaufsicht etwas zu stutzen, stünden mehr Mittel für die „Bildungsoffensive“ zur Verfügung.

Der Anteil des Bildungsbudgets am Bruttoinlandsprodukt stagniert auch in den kommenden Jahren.
 
8. Wissenschaft und Forschung seien die wichtigsten Zukunftsthemen, heißt es. Zeigt sich das auch im Budget?
Eindeutig ja, das war allerdings auch schon unter der vorigen Regierung so. Bereits ab 2003 wurde deutlich mehr in diesen Bereich investiert. Für die Universitäten gibt es heuer um 172 Millionen Euro mehr. 2008 wird das Universitätsbudget nur noch um magere 25 Millionen aufgestockt. Für die Forschung werden Sondermittel in der Höhe von 345 Millionen lockergemacht. Davon kommen 295 Millionen Euro noch aus der von Schwarz-Blau beschlossenen „Technologiemilliarde“. Wirtschaftsforschern ist der Betrag zu gering, sie fordern mehr Engagement.

Die Forschungskompetenzen teilen sich auf drei Ministerien auf. Die Mittelverteilung erfolgt sauber koalitionär: Knapp 50 Prozent bekommt Infrastrukturminister Werner Faymann (SPÖ), 32 Prozent darf Wirtschaftsminister Martin Bartenstein (ÖVP) verteilen, 18 Prozent kommen Wissenschaftsminister Johannes Hahn (ebenfalls ÖVP) zu.

9. Gibt es im Sozialbudget „rote Markierungen“?
Die Ausgaben für die soziale Sicherheit sind traditionell der mit Abstand größte Budgetposten. 23,5 Milliarden Euro – ein Drittel der Gesamtausgaben – entfallen auf „Soziale Wohlfahrt“. Aus diesem Topf müssen freilich die Pensionen bezahlt werden.

Sozialminister Erwin Buchinger (SPÖ) kann sich in seinen ersten beiden Amtsjahren über zusätzliche 445 Millionen freuen. Freilich: So wie im Bildungsbudget ist ein großer Teil dieses Zubrots schon verteilt – 118 Millionen entfallen auf die bereits beschlossene Erhöhung der Mindestpensionen, 130 Millionen sind für die Abmilderung der schwarz-blauen Pensionsreform vorgesehen. Für die von der SPÖ so heftig angestrebte Mindestsicherung ist in diesem Doppelbudget nichts bereitgestellt. Fest steht aber: In den kommenden beiden Jahren wird es für die Pensionisten, die jetzt einige Jahre hindurch einen Kaufkraftverlust hinnehmen mussten, auch real wieder etwas mehr geben.
 
10. Wie ist das Budget insgesamt zu bewerten?
Es ist kein schlechter Wurf, weil es einerseits Sparwillen der Regierung zeigt, andererseits die Konjunktur nicht durch allzu starkes Bremsen abwürgt. Als Folge wird die Arbeitslosenrate relativ deutlich sinken. Molterer & Matznetter haben ihr erstes Budget überdies so vorsichtig entworfen, dass die tatsächliche Abrechnung noch positive Überraschungen bringen könnte. So war man bei der Budgetierung von Wachstumsraten von 2,7 Prozent heuer und 2,3 Prozent im nächsten Jahr ausgegangen. Die Konjunktur wird noch viel besser sein, meint das Wifo in seiner Frühjahrsprognose und sagt drei beziehungsweise 2,4 Prozent Wachstum voraus. Das spült mehr an Umsatzsteuer in die Staatskassen. Die Budgetarchitekten hatten auch Arbeitslosenraten von 4,6 Prozent angenommen, während das Wifo nun nur noch von 4,1 Prozent Arbeitslosigkeit spricht. Das bedeutet noch höhere Lohnsteuereinnahmen und geringere Aufwendungen für die Arbeitslosenunterstützung. Dazu kommt, dass die Länder nach Meinung der Experten an den Bund abzuliefernde Budgetüberschüsse „versteckt“ haben, was aber bald ruchbar werden könnte. Womit die Budgetdefizite in den kommenden Jahren um einiges geringer als jetzt veranschlagt ausfallen könnten.

Fazit: Die Regierung hat nicht schlecht gearbeitet, vor allem aber profitiert sie von einer zufrieden brummenden Konjunktur.

Von Herbert Lackner und Eva Linsinger