Nichthelfersyndrom: Warum die Entwicklungshilfe abgeschafft gehört

Wenn sich die Staats- und Regierungschefs der 192 UN-Mitglieder am 20. September am Hauptsitz der Weltorganisation in New York treffen, haben sie ein ambitioniertes Programm vor sich: Beim „Millenniumsgipfel“ der Vereinten Nationen wollen sie nichts Geringeres, als ein Rezept dafür finden, die Zahl der weltweit an Hunger leidenden Menschen bis zum Jahr 2015 zu halbieren.

Auch eine österreichische Regierungsdelegation wird mit Außenminister Michael Spindelegger und Bundeskanzler Werner Faymann nach New York fliegen. Der Kanzler soll dort ans Rednerpult treten, an einem wohlgesetzten Vortrag wird in seinem Kabinett dieser Tage gefeilt. Eines steht dabei bereits jetzt fest: Vor Amtskollegen wie ­Barack Obama und Nicolas Sarkozy wird Faymann ein Thema mit Sicherheit nicht ansprechen – die katastrophale Bilanz seiner Regierung in der Entwicklungspolitik.
Und die lautet kurz gefasst so: Österreich bildet in Europa das Schlusslicht in der Entwicklungspolitik – gemeinsam mit den wirtschaftlich schwer angeschlagenen EU-Staaten Griechenland, Portugal und Italien.

Gemessen an seinem Reichtum, gibt kein anderes Land im Kampf gegen Armut so wenig Geld aus wie Österreich: Nur noch 0,3 Prozent des Bruttonationaleinkommens (BNE), also etwa 823 Millionen Euro, wird derzeit für Entwicklungszusammenarbeit (EZA) bereitgestellt. Steigende bürokratische Kosten bei einem stagnierenden, minimalen Budget machen Entwicklungshilfe mittlerweile zu einem sinnlosen Unterfangen.

Stellt sich die Frage: Warum schafft Österreich seine Entwicklungshilfe nicht einfach ab und überträgt das dafür vorgesehene Restbudget an die heimischen Nichtregierungsorganisationen (NGOs) oder die Europäische Union? „Das würde der Farce der österreichischen Entwicklungspolitik die Maske nehmen“, sagt Otmar Höll, Direktor des Österreichischen Instituts für Internationale Politik. Und es würde der Regierung obendrein einen zweistelligen Millionenbetrag an Verwaltungskosten sparen.

Im Außenministerium stehen derzeit nämlich drastische finanzielle Einschnitte an: Das Budget wird 2011 um 15 Millionen Euro reduziert, ein Jahr später um 25 Millionen, 2013 um 28 Millionen Euro, 2014 noch einmal um 30 Millionen. In welchen Abteilungen der Rotstift angesetzt wird, ist offiziell noch nicht entschieden. Doch Manfred Schnitzer, Leiter des „Referats Afrika“ in der Sektion VII des Außenministeriums, macht sich keine Illusionen: „Österreichs Budget für Entwicklungszusammenarbeit wird nach den Einsparungen voraussichtlich sinken, weil es dafür schon seit Jahren keine Lobby gibt.“

Aber warum ist Österreich, derzeitiges Mitglied im UN-Sicherheitsrat, Veranstalter einer weltweiten Aids-Konferenz und aussichtsreicher Bewerber für einen ständigen Sitz im UN-Menschenrechtsrat, so gleichgültig, wenn es darum geht, die armen Länder in Afrika und Asien zu unterstützen? „Wir sind ein traditionelles Pharisäerland, was die Entwicklungshilfe betrifft, es gibt hier seit vierzig Jahren überhaupt kein Interesse, etwas zu ändern“, sagt Michael ­Obrovsky von der Österreichischen Forschungsstiftung für Internationale Entwicklung (ÖFSE). Eine einfache Zahl bestätigt das: Rund 55 Milliarden Euro an Entwicklungshilfe hat Österreich seit 1980 versprochen – gezahlt hat es davon nicht einmal die Hälfte.

Quantensprünge. Es ist keine acht Jahre her, da schien die damalige Regierung unter Wolfgang Schüssel fest entschlossen, Österreichs Entwicklungspolitik von Grund auf zu verbessern. Vorbei sollten die Jahrzehnte sein, in denen allzu viel zugesagt und letztlich nichts gehalten wurde (siehe Kasten). Um die UN-Millenniumsziele einhalten zu können, verpflichtete sich die Regierung beim Europäischen Rat, die öffent­lichen Mittel für Entwicklung und humanitäre Hilfe bis 2010 auf 0,51 Prozent des Bruttonationaleinkommens aufzustocken, bis 2015 sollten es 0,7 Prozent sein.

Eine eigene Agentur, die Austrian Development Agency (ADA), wurde 2004 gegründet und aus dem Außenministerium ausgegliedert. Die ADA sollte effektivere Programme für die österreichischen Schwerpunktländer in Afrika, Asien und Osteuropa erarbeiten und ein operatives Budget verwalten, welches – so versicherte damals das Außenministerium – schon bald erhöht werden würde. Von „Quantensprüngen in der Entwicklungshilfe“ schwärmte Karin Hakl, damals entwicklungspolitische Sprecherin der ÖVP. Drei Jahre später konnte die Bundesregierung Entwicklungshilfeausgaben im Umfang von 0,5 Prozent des Bruttonationaleinkommens vorweisen und damit einen der vorderen Ränge unter allen OECD-Mitgliedern einnehmen. „Unser Einsatz um eine europäische Entwicklungszusammenarbeit ist erfolgreich“, prahlte Außenministerin Ursula Plassnik.

Doch dann kamen die plötzlichen Einbrüche in den Entwicklungshilfestatistiken, die Jubelchöre verstummten. Inzwischen steht Österreich international am Pranger. „Wien löst seinen Solidarbeitrag in der westlichen Gemeinschaft nicht ein“, polterte Eckhard Deutscher, Chef des OECD-Entwicklungsausschusses, im April dieses Jahres. Von einem „beschämenden Bild“ sprachen die heimischen Nichtregierungsorganisationen.

Die plötzliche Aufregung ist ebenso unverständlich wie die öffentliche Selbstbeweihräucherung der Regierung zuvor. In Wahrheit hat Österreich an seiner Entwicklungspolitik seit Jahren nichts geändert. Ihr Problem liegt darin, dass ein Großteil des Budgets durch ziemlich kreatives Addieren von Ausgaben in sechs der elf Ministerien entsteht. Zur Rettung der Bilanzen wird in die Statistiken hineingequetscht, was nur irgendwie möglich ist. „Diese Praxis ist zwar legal, aber nahezu sittenwidrig“, sagt Max Santner, Vorstand von AG Globale Verantwortung, einem Dachverband von 43 heimischen NGOs, die im Entwicklungsbereich arbeiten.

Was alles unter Entwicklungshilfe in ­Österreich fällt, scheint in der Tat absurd: Das Bildungsministerium rechnet etwa die Entsendung von Lehrern in die Türkei (ebenfalls ein Mitglied der OECD) oder Studienplätze von Migranten aus Entwicklungsländern zur heimischen Entwicklungshilfe (2008: 42 Millionen Euro). Dem Verteidigungsministerium wurden seine Militäroperationen im Tschad unter diesem Titel angerechnet (2008: 19,84 Millionen Euro). Das Finanzministerium, das bis heute den mit Abstand größten Beitrag am EZA-Geld leistet, bezieht die Schuldennachlässe an andere Staaten ebenso in das Budget für Entwicklungshilfe mit ein wie Beiträge für den IWF, die Weltbank und günstige Kreditvergaben (2008: 857 Millionen Euro).

Knausrig. Die Entschuldungen machen ­immer noch den Löwenanteil der österreichischen Entwicklungshilfe aus. Dass das Budget für Entwicklungshilfe zuletzt so drastisch zurückgegangen ist, hat also nicht mit Sparzwängen zu tun, sondern ist vielmehr einzig durch das Auslaufen eines Schuldenerlassprogramms für den Irak erklärbar. 470 Millionen Euro wurden Bagdad im Jahr 2007 erlassen. Ein Jahr später ging dieser Betrag zurück, 2009 gab es keine nennenswerten Entschuldungen mehr – und Österreich sackte in den Statistiken ab. „Der Fehler besteht darin, dass man das ­Problem an den nackten Zahlen aufhängt. In Wahrheit geht es um die Eigeninitiative, also die aktive, planbare Entwicklungshilfe“, sagt Michael Obrovsky von der ÖFSE. „Aber da ist unser Land leider sehr schwach.“

Diese aktive Entwicklungshilfe besteht aus Projekten und Programmen in Entwicklungsländern, ist also das, was allgemein unter Entwicklungszusammenarbeit verstanden wird. Doch genau hier zeigt sich ­Österreich – gemessen an seinem Reichtum – so knausrig wie kein anderes Land: Die aktive staatliche Entwicklungshilfe macht nur etwa zehn Prozent (zirka 82 Millionen Euro) des gesamten Entwicklungshilfebudgets aus. Und: Diese Summe blieb trotz vollmundiger Versprechen der Regierung seit Ausgliederung der ADA im Jahr 2004 so gut wie unverändert.

Der Personalstab der ADA wurde indes im festen Glauben, dass die Regierung ihre Finanzen aufstockt, beinahe vervierfacht. Die Verwaltungskosten machen mittlerweile zwölf Prozent des bilateralen Entwicklungsbudgets aus. Der Rechnungshof übte 2009 scharfe Kritik an dieser Praxis, doch in der ADA zeigt man sich uneinsichtig. „Wir sind schon jetzt personell sehr knapp aufgestellt“, sagt Brigitte Öppinger-Walchshofer, Geschäftsführerin der ADA. Es sei zudem ein Fehler zu glauben, dass kleine Projekte und weniger Budget auch weniger Personal erfordern als große Projekte und mehr Geld.

Imageschaden. Die Kompetenz und das Engagement des ADA-Personals sind unter Entwicklungsexperten zwar anerkannt. Und dennoch scheint der Verwaltungsaufwand, gemessen am operativen Budget, überproportional groß. Zum Vergleich: Für Uganda, eines der am höchsten dotierten Schwerpunktländer für Entwicklungshilfe, gibt Österreich zehn Millionen Euro aus – also ein Prozent der gesamten Entwicklungshilfe. Die administrativen Kosten der ADA liegen bei zwölf Millionen Euro. „Ich glaube, dass wir unsere zur Verfügung stehenden Mittel sehr gut umsetzen“, versichert ADA-Chefin Öppinger-Walchshofer.

Und doch schadet das notorische Brechen seiner Versprechen an die armen Länder mittlerweile dem Image des Landes. „Österreichische Entwicklungshilfe? Die gibt es doch gar nicht“, sagt ein hochrangiger Beamter aus dem EU-Entwicklungskommissariat. Anfang September wird eine dreiköpfige Delegation der afrikanischen Bischofskonferenz nach Europa reisen, um jene Länder zur Rede zu stellen, die entgegen ihren Versprechen zu wenig Entwicklungshilfe leisten. Ihr erster Stopp: Wien.
Seit über zehn Jahren fordern OECD und die in Brüssel ansässige Organisation Concord (European NGO Confederation for Relief and Development) von Österreich, seine aktive Entwicklungshilfe zu erhöhen. „Andere Länder haben das Budget für Entwicklungshilfe längst in einem Gesetz verankert, in Österreich ist das bis heute nicht passiert“, sagt Alessandro Bozzini von ­Concord.

Warum also zieht Österreich nicht die Konsequenzen und lagert sein schrumpfendes Budget für Entwicklungshilfe an die Europäische Union aus? Das Argument, heimische Nichtregierungsorganisationen, die Projekte in den Entwicklungsländern koordinieren und von der ADA mitfinanziert werden, würden damit ausgehungert werden, ist schnell entkräftet: Das Rote Kreuz bekommt mittlerweile fast ­doppelt so viel Budget-Hilfe aus Europa wie vom österreichischen Staat. Das Hilfswerk Austria erhält gut ein Drittel mehr aus Brüssel. Bei den katholischen Hilfsorganisationen in Österreich macht der Anteil an staatlichen Geldern gerade einmal zehn Prozent des Gesamtbudgets aus. Kurz: Die Abschaffung der ADA wäre ein harter Schlag für die NGOs – existenzbedrohend allerdings nicht.

Auslagerung. Eine zweite Variante: Österreich übergibt seine Gelder an die heimischen Hilfsorganisationen. Die NGOs scheinen dieser Idee nicht abgeneigt und könnten auch den Verwaltungsaufwand bewältigen, sagt ein leitender Mitarbeiter der Koordinationsstelle der Bischofskonferenz. „Aufgrund der Situation muss die Entwicklungspolitik neu definiert werden, um sie strukturell effizienter zu gestalten“, formuliert es Max Santner von der AG Globale Verantwortung noch vorsichtig.

Werner Faymann wird den UN-Millenniumsgipfel wohl als politischen Erfolg feiern. Fotos mit Barack Obama und Nicolas Sarkozy machen sich immer gut in den Medien. Und wie sieht es mit einem finanziellen Stufenplan zum Erreichen der Millenniums-Development-Ziele bis 2015 aus? „Das erfolgt im Außenministerium in enger Zusammenarbeit mit dem Finanzministerium“, antwortete Faymann Donnerstag vorvergangener Woche auf eine parlamentarische Anfrage der Grünen.

Seit 2009 ist die Anzahl der hungernden Menschen weltweit auf eine Milliarde angestiegen – auf Hilfe aus Österreich müssen sie jedoch noch etwas länger warten.