"Potenziell gefährlich"

Finanzmarkt. Das brisante Dossier des Internationalen Währungsfonds: Die Experten gehen mit Österreichs Finanzaufsicht hart ins Gericht. Und fordern weitere Reformen.

Die Experten des Internationalen Währungsfonds waren kaum abgereist, da lief die PR-Maschinerie des Finanzministers bereits auf Hochtouren. „IWF stellt österreichischem Finanzmarkt gutes Zeugnis aus“, ließ Wilhelm Molterer am Mittwoch vergangener Woche via Presseaussendung ventilieren. Und weiter: „Nach eingehender Prüfung kommt der IWF zu dem Schluss, dass Österreichs Finanzsystem weiter gestärkt wurde und schockresistent ist.“
Tags zuvor hatte die sechsköpfige IWF-Delegation ihre zweiwöchige Untersuchung des heimischen Finanzsektors abgeschlossen. Auf der Agenda: Unterredungen mit Vertretern von Finanzmarktaufsicht, Nationalbank, Finanzministerium und Großbanken (profil Nr. 43/07).
Zum Abschied hinterließen die Prüfer den Gastgebern einen mit Spannung erwarteten Rohbericht („Aide-Mémoire“, zu Deutsch: „Gedankenstütze“), der nach den Feiertagen auf Regierungsebene diskutiert werden soll. Vollständig veröffentlichen wollten Molterers Leute das Dossier zunächst nicht. Weil es, wie es heißt, „streng vertraulich“ sei.

Das ist aber nur die halbe Wahrheit. Während Österreichs Banken tatsächlich ein „gutes Zeugnis“ erhielten (siehe Kasten), gingen die IWF-Experten mit der Finanzaufsicht ziemlich hart ins Gericht.
Der 49-seitige Rohbericht liegt profil jetzt vor.

Blitzreform. Der Währungsfonds listet darin penibel eine ganze Reihe von Schwachstellen auf, die entscheidend zu der beispiellosen Häufung von Problemfällen beigetragen haben – und noch immer nicht restlos beseitigt sind. So wurde der Finanzplatz zwischen Oktober 2005 und August 2007 vom Bawag-Skandal, der Amis-Pleite, den Swap-Verlusten der Hypo Alpe-Adria und der Meinl-Affäre erschüttert. In allen vier Fällen spielte die Finanzmarktaufsicht eine unglückliche Rolle, weil sie entweder zu verhalten oder zu spät reagierte; Abstimmungsprobleme, Eifersüchteleien und Intrigen zwischen FMA und Oesterreichischer Nationalbank taten ihr Übriges. Delikat: Im Rahmen ihres letzten Österreich-Besuchs 2003 hatten sich die IWF-Prüfer von der damals eben erst geschaffenen FMA höchst beeindruckt gezeigt.
Um die internationale Sicht auf Österreich nicht noch weiter zu verdüstern, haben SPÖ und ÖVP wenige Wochen vor Beginn der IWF-Mission hastig eine Reform der Finanzaufsicht beschlossen: So wandert etwa der sensible Bereich Bankaufsicht mit 1. Jänner 2008 von der FMA zur Nationalbank, die somit in Zukunft das gesamte Prüfwesen verantwortet.
In dem auf Englisch abgefassten IWF-Bericht heißt es dazu: „Die größten Belastungen für das Finanzsystem in der jüngeren Vergangenheit waren auf das Versagen interner Kontrollmechanismen bei einzelnen Marktteilnehmern zurückzuführen … Wichtige Maßnahmen wurden oder werden umgesetzt, um die interne und externe Kontrolle zu verstärken, aber es könnte mehr getan werden, speziell in Banken, die weniger im Blickfeld der Öffentlichkeit sind.“ Und weiter: „FMA und OeNB werden eng zusammenarbeiten müssen und sollten sich auch öffentlich dazu bekennen … Die Teilung von Kompetenzen und Verantwortungen ist potenziell gefährlich. Es bleibt das Risiko, dass die Kooperation beim nächsten kontroversiellen Fall gestört wird.“ Es sei daher unerlässlich, eine von „Vertrauen, offener Kommunikation und gemeinsamen Zielen“ geprägte Kultur zu etablieren.

Die wesentlichen Kritikpunkte der IWF-Prüfer:

- Die Behördenkontrolle:
Selbst die Reform wird ein Manko nicht beheben: Personal- und Geldsorgen. Österreichs Finanzaufsicht ist laut IWF die „günstigste“ in Europa, und das ist keinesfalls als Kompliment zu verstehen. Bisher musste die FMA mit gerade einmal 220 Mitarbeitern insgesamt 1350 Marktteilnehmer überwachen: Banken, Versicherungen, Pensionskassen und Wertpapierdienstleister. Die Experten räumen zwar ein, dass selbst die „bestmögliche Aufsicht nicht verhindern kann, dass Marktteilnehmer dann und wann in Schwierigkeiten geraten oder kollabieren“. Dessen ungeachtet drängen sie auf die Implementierung einer Art Frühwarnsystem, ohne dieses aber genauer auszuführen. „Bei den jüngsten Problemfällen reagierten die Behörden in aller Regel sehr rasch, nachdem klar wurde, dass einzelne Marktteilnehmer ernsten Problemen ausgesetzt waren“, heißt es in dem „Aide-Mémoire“.

- Die Wirtschaftsprüfer:
Sie sind traditionell eine der Säulen des österreichischen Aufsichtswesens und als solche verpflichtet, Unregelmäßigkeiten sofort zu melden. Im Bawag-Skandal muss sich Abschlussprüfer Robert Reiter derzeit wegen Bilanzfälschung vor Gericht verantworten, weil er die Malversationen des Managements gedeckt haben soll. Auch beim Fondsanbieter Amis und der Hypo Alpe-Adria dürften die Prüfer keine allzu glückliche Rolle gespielt haben. Der IWF dazu: „Externe Buchprüfer sind auch weiterhin wesentlicher Bestandteil der Aufsicht, auch wenn die Effizienz des Systems zurückgehen dürfte.“ Die Prüfer monieren dabei vor allem das „Naheverhältnis“ der Wirtschaftsprüfer zu ihren Klienten, weshalb es „unwahrscheinlich“ sei, dass die Behörden bei Problemen rasch beigezogen würden. In großen Finanzinstitutionen ist es mittlerweile zwar üblich, eine Wirtschaftsprüferkanzlei zu benennen, die ihrerseits die Mitarbeiter rotieren lässt. Dem IWF geht das aber nicht weit genug. Die Experten plädieren vielmehr dafür, regelmäßig neue Kanzleien mit der Wirtschaftsprüfung zu beauftragen. Österreichs Banker scheint diese Idee nur mäßig zu enthusiasmieren. „Das ist eine vorgezogene Sommerloch-Diskussion“, ätzt Walter Rothensteiner, Generaldirektor der Raiffeisen Zentralbank und Sprecher der Kreditwirtschaft in der Wirtschaftskammer. „Das einzige Land, wo die Rotation von Wirtschaftsprüferkanzleien praktiziert wird, ist Italien. Ich würde nicht sagen, dass es dort mustergültig läuft, man denke nur an den Parmalat-Skandal.“

- Die Aufsichtsräte:
Sie werden, wie die Bezeichnung nahelegt, von Eigentümern eingesetzt, um die Arbeit des Vorstands zu überwachen. Im Licht der jüngsten Ereignisse, wo diese Kontrolle in vielen Fällen schlicht versagt hat, gelten ab Jänner verschärfte Bestimmungen. Demnach müssen sich Aufsichtsratsvorsitzende in Banken mit einer Bilanzsumme von über einer Milliarde Euro fortan behördlichen Eignungsprüfungen, im Fachjargon „Fit-and-Proper-Tests“, stellen. Bei Managern ist das längst üblich. Der IWF will aber auch hier mehr sehen. Laut Rohbericht sollten diese Tests auf ausnahmslos alle Bank-Aufsichtsräte ausgedehnt werden: „Derartige Maßnahmen wären speziell für kleinere Banken wichtig, die weniger im Blickpunkt der Öffentlichkeit stehen.“ Chance auf Realisierung: gleich null. „Das wäre völlig realitätsfremd. Natürlich könnte man selbst bei den kleinsten lokalen Sparkassen oder Raiffeisenbanken ausschließlich behördlich geprüfte Finanzexperten in die Aufsichtsräte entsenden“, so SPÖ-Finanzstaatssekretär Christoph Matznetter. „Aber der Aufwand stünde in keiner Relation zu den Ergebnissen.“

- Die Staatskommissäre:
Eine österreichische Besonderheit: Bisher musste jede Bank ab einer Bilanzsumme von 375 Millionen Euro einen Vertreter der Republik im Aufsichtsgremium haben, ab 2008 wird die Grenze auf eine Milliarde Euro angehoben. Laut Währungsfonds sollte eine ersatzlose „Abschaffung der Funktion“ erwogen werden. Zitat aus dem Bericht: „Die jüngsten Erfahrungen haben gezeigt, dass Manager die Staatskommissäre umgehen konnten, wann immer sie wollten.“ So geschehen bei der Bawag und der Hypo Alpe-Adria-Bank. Der IWF regt stattdessen an, die frei werdenden Ressourcen – Staatskommissäre erhalten derzeit zwischen 3000 und 6000 Euro pro Jahr – für die laufende Bankaufsicht zu verwenden, eine alte Forderung der österreichischen Kreditwirtschaft. „Wir sind da anderer Meinung“, repliziert Matznetter, „das System der Staatskommissäre mag für manche antiquiert wirken. Aber es ist nicht einzusehen, warum wir ein zusätzliches Sicherheitselement aufgeben sollten.“

- Die Amtshaftung:
Vor mittlerweile drei Wochen wurde die Republik Österreich in erster Instanz zur Amtshaftung im Amis-Skandal verurteilt. Sollte dem Urteil Rechtskraft erwachsen, müsste die Republik, also der Steuerzahler, die geschädigten Investoren wegen grober Versäumnisse im Bereich der Finanzaufsicht mit bis zu 60 Millionen Euro entschädigen. Im Budget wurden bereits vorsorglich Rückstellungen gebildet. Geht es nach Minister Molterer, dann dürfte dieses Urteil das vorerst letzte seiner Art sein. Ab kommendem Jahr soll die Republik, wie berichtet, nur mehr auf Basis „grober Fahrlässigkeit“ belangt werden können. Zumindest in diesem Punkt weiß er sich auf einer Linie mit dem IWF. Auch dessen Experten beurteilen den „zu weit gefassten Begriff der Amtshaftung“ kritisch: „Es wird offenbar allgemein davon ausgegangen, dass Behörden in der Lage wären, jeden Problemfall, insbesondere Betrug oder Missmanagement zu verhindern … Investoren könnten unvorsichtiger werden, weil sie davon ausgehen, dass im Falle eines Scheiterns ihres Investments ohnehin die Regierung dafür verantwortlich gemacht werden kann.“
Das wird all jene trösten, die seinerzeit im guten Glauben an eine funktionierende Marktaufsicht Geld bei der börsennotierten Immobiliengesellschaft Meinl European Land veranlagt hatten und jetzt vor einem Scherbenhaufen stehen.
Die Erkenntnisse und Vorschläge des IWF werden im Laufe der kommenden Wochen auf Regierungsebene diskutiert, anschließend wird dem Währungsfonds eine Stellungnahme übermittelt, die in einen Abschlussbericht einfließt. Dieser soll Mitte kommenden Jahres vorliegen, dürfte aber keine nennenswerten Überraschungen bergen, da das offizielle Österreich mit der Bewertung ohnehin restlos zufrieden zu sein scheint.

Dann ist erst einmal Ruhe. Die nächste Länderprüfung dürfte nicht vor Ende 2011 stattfinden. Bis dahin wird in Österreich jedenfalls noch einmal gewählt.

Von Michael Nikbakhsh