Demokratiepaket: Wenn das „Volk“ begehrt

Wenn die Präsidenten der Höchstgerichte und alle ihre Vorgänger ein Vorhaben für fragwürdig befinden; wenn zwei ehemalige Nationalratspräsidenten und habilitierte Professoren der Rechtswissenschaft, von denen einer heute Bundespräsident ist (Andreas Khol und Heinz Fischer) diese Skepsis vollinhaltlich teilen; wenn ein langjähriger Vorsitzender des parlamentarischen Justizausschusses (Karl Blecha) ebendieser Ansicht ist, und wenn schließlich die namhaftesten Verfassungsrechtler des Landes – die Professoren Heinz Mayr, Theo Öllinger und Bernd Christian Funk – „sehr große Bedenken“ angesichts des geplantes Gesetzes plagen, dann hat das wohl Gewicht. Wenn gleichzeitig alle Parteien dem Plan ungebrochen nachhängen, obwohl in den zwei größten Fraktionen (SPÖ und ÖVP) die Gegner des Projekts in der Mehrheit sind, dann läuft offenkundig etwas sehr falsch.

Bei Volksbegehren begehrte nur selten das Volk
Die Rede ist vom Kernstück des geplanten „Demokratiepakets“: Demnach sollen künftig Volksbegehren, die von mindestens zehn Prozent der Wahlberechtigten (ca. 650.000) unterzeichnet werden, automatisch zu einer Volksbefragung führen, wenn der Nationalrat dem Begehren nicht ohnehin nachkommt. In einer zweiten Ausbaustufe soll es möglich werden, Volksbegehren auch via Internet zu unterschreiben. Man erspart sich dann die Unannehmlichkeit, zum Fremdschämen peinliche FPÖ-Begehren auf einem Bezirks- oder Gemeindeamt signieren zu müssen. Dann geht’s auch per Smartphone in der Straßenbahn.

Das alles klingt nicht schlecht: Endlich müssen Volksbegehren ernstgenommen werden; müssen die da oben auf die Stimme des Volkes hören.

Und da liegt der erste Denkfehler: Denn bei Volksbegehren begehrte nur selten das Volk – meistens begehrte eine Partei oder eine mächtige Institution, die sich des Volkes bediente. Das erfolgreichste Volksbegehren, jenes gegen den Bau des Wiener Konferenzzentrums, wurde 1982 von der ÖVP getragen, das zweiterfolgreichste („Gegen Gentechnik“) 1997 von der „Kronen Zeitung“, Nummer drei („Aufhebung der Fristenlösung“) 1975 von der ÖVP und der Kirche und Nummer vier („Für die 40-Stunden-Woche“) 1969 vom ÖGB.

Keines der Projekte hätte zum Zeitpunkt des Volksbegehrens eine Mehrheit im Nationalrat gefunden.

Was das in der gegenwärtigen Politik bedeuten könnte, haben einige Protagonisten schon angedeutet: FPÖ-Obmann Heinz Christian Strache würde die neuen Möglichkeiten für ein Volksbegehren gegen den Euro-Rettungsschirm nützen, die SPÖ sieht darin ein Vehikel für die Einführung einer Millionärssteuer. Ein Volksbegehren für das Verbot aller Pflanzenschutzmittel in der Landwirtschaft würde nach der innigen Bienen-Diskussion die Zehn-Prozent-Hürde leicht schaffen. Und wurde ein Asylwerber gerade einer schweren Straftat überführt – spielend würde ein von der FPÖ unterstütztes Volksbegehren zur Verschärfung des Asylrechts das nötige Quorum erreichen.

Über alle diese Themen müssten dann Volksbefragungen abgehalten werden. Ursprünglich war sogar geplant gewesen, verpflichtende Volksabstimmungen ins Gesetz zu schreiben. Der Unterschied ist marginal: Auch das Ergebnis einer Volksbefragung ist de facto bindend. Keine Partei kann es sich etwa leisten, nach der Bundesheer-Volksbefragung auf ein Berufsheer umzusteigen – und zwar noch viele Jahre lang nicht.

Volksbegehren sind stimmungsabhängig und daher missbrauchsgefährdet. Das beste Beispiel dafür ist das Musterland der direkten Demokratie, die Schweiz. Der Beteiligungsgrad bei Referenden liegt dort meist unter der 40-Prozent-Marke. Eine Rekordbeteiligung von sensationellen 55 Prozent gab es bei der Abstimmung für ein Minarett-Verbot: Zwei von drei Schweizern votierten für das Verbot; die Verschärfung des Asylrechts fand vor einigen Wochen sogar bei 80 Prozent Anklang.

Weil wir in Österreich sind
Genau wegen dieser Schwächen der plebiszitären Demokratie haben fast alle demokratischen Staaten ein System repräsentativer Demokratie, das Augenblicksstimmungen besser abfedert und Minderheiten wirksamer vor möglicher Willkür der Mehrheit schützt. Und eben darum sind die oben erwähnten Verfassungsexperten äußerst skeptisch.

Wie kann dann eine solche Gesetzesänderung ernsthaft in Erwägung gezogen werden? Antwort: weil wir in Österreich sind, wo die Politik mitunter ins Possenhafte abgleitet.
Begonnen hatte es im Oktober 2011, als die FPÖ Volksbegehren mit mindestens 150.000 Unterschriften verpflichtend in Volksabstimmungen münden lassen wollte. Nach diesem Konzept hätte es seit 1980 nicht weniger als 27 Volksabstimmungen gegeben. Im Dezember 2011 hatte die ÖVP einige gestrauchelte Granden (z. B. Ernst Strasser) zu verdauen, worauf Parteiobmann Michael Spindelegger ein Ablenkungsmanöver startete: Auch die ÖVP könne sich einen Automatismus vorstellen, allerdings erst ab rund 640.000 Unterschriften. Im Jänner 2012 beauftragte Spindelegger seinen Jungstar Sebastian Kurz mit der Erarbeitung eines „Demokratiepakets“. Parteiinternen Skeptikern wurde beschieden, man werde den im Mai 2012 vorgelegten Erstling des zu großen Hoffnungen Anlass gebenden Staatssekretärs jetzt sicher nicht verwässern.
Den Grünen gefiel das alles prächtig.

Noch hielt die SPÖ dagegen und warnte, wie auch alle Verfassungsrechtler, vor einer „Ausschaltung des Parlaments“. Im April 2013 machte der ÖVP-Obmann das Paket zur Koalitionsbedingung. Jetzt fiel auch die SPÖ krachend um: Man werde doch nicht so dumm sein und im Wahlkampf als einzige Partei gegen mehr direkte Demokratie sein. Die Mehrheit der Abgeordneten hält dies – wie auch bei der ÖVP – für Unsinn, in Zeiten der Listenerstellung vor Wahlen ist Heldentum aber rar.

Umso erleichterter war man, als Bundespräsident Heinz Fischer vergangene Woche in einem „Kurier“-Interview eine Begutachtung des Entwurfes durch Experten einforderte, wenn es schon um eine der gravierendsten Systemänderungen der vergangenen Jahrzehnte geht.

So kam es denn auch. Bis 15. August haben Sozialpartner, Länder und Experten nun Gelegenheit, ihre Anmerkungen zu machen. Der Vorsitzende des Verfassungsausschusses, Peter Wittmann (SPÖ), wünschte seinen Ausschussmitgliedern vergangenen Freitag einen schönen Sommer. Vor der Wahl ist die Sache damit vom Tisch. Gut so.