Juncker-Plan: Wie das EU-Investitionsprogramm funktioniert
Europa, Ende 2016. Auch im neunten Jahr seit der Ausweitung der Finanz- und Wirtschaftskrise auf alle Welt sind die Folgen allgegenwärtig. Die Arbeitslosenrate liegt hoch, das Wachstum schwächelt. Niedrig ist auch auch die sogenannte Investitionsquote, also der Anteil der Investitionen am BIP.
Dieser liegt im Euroraum immer noch rund zehn Prozentpunkte unter Vorkrisenniveau; in südlichen Ländern sind es bis zu 60. Die Unternehmen errichten kaum neue Fabriken und verwirklichen keine innovativen Ideen. Sie tun zu wenig, um für neues Wachstum und Arbeit zu sorgen.
Glaubt man aber der EU-Kommission, quasi der Regierung der EU unter Jean-Claude Juncker, gibt es Grund zur Hoffnung. Ende 2014 hat Juncker ein Programm für mehr Investitionen lanciert. Offizieller Name: „Europäischer Fonds für Strategische Investitionen“ (EFSI). Besser bekannt ist das Projekt als „Juncker-Plan“.
Hauptzweck: einen Konstruktionsfehler der Eurozone auszugleichen.
Investitionen im Ausmaß von 315 Milliarden Euro sollen angestoßen werden. Es ist Junckers wohl prestigereichstes Unterfangen. Der Kommissionspräsident will sich damit gegen die Mitgliedsstaaten profilieren, die gern ihre eigene Politik verfolgen. Und den Ruf der EU aufpolieren.
In dieses Bild passt auch eine Bekanntmachung von Juncker-Vize Jyrki Katainen vergangenen Mittwoch. Der EFSI habe sich bisher als erfolgreich erwiesen. Deshalb soll das Programm nun bis 2020 verlängert werden. Und statt der bisherigen 315 Milliarden sollen stolze 500 fließen.
Sind das gute Nachrichten? Und was ist dieser EFSI überhaupt? Wer genau hinsieht, entdeckt einen abenteuerlich komplizierten Plan. Hauptzweck: einen Konstruktionsfehler der Eurozone auszugleichen. Dieser Fehler ist für die anhaltende Krise mitverantwortlich. Ob der EFSI wirklich das geeignete Gegenmittel ist? Das darf bezweifelt werden.
Der EU-Rechnungshof etwa, Prüfinstanz der EU-Finanzen in Luxemburg, warnt vor einer „Überbewertung“ des Plans. „Es wurden kaum Nachweise erbracht, dass die Aufstockung gerechtfertigt ist.“
Um die Kritik zu verstehen, muss man etwas ausholen. Man muss wissen, wie Staaten früher reagiert haben, wenn Privatunternehmen in einer Krise zu wenig investierten: Sie glichen den Mangel mit staatlichen Investitionen aus. „Fiskalpolitik“ heißt jede Maßnahme eines Staates, um die Konjunkturentwicklung zu beeinflussen – etwa durch den Bau neuer Straßen und Schulen. Laut EU-Verträgen obliegt die Fiskalpolitik den Mitgliedsstaaten. Das Problem: Seit Einführung des Euro 2002 hat sie einen schweren Stand.
Und die EU selbst? Auch sie kann fiskalpolitisch nicht gegen die Krise ansteuern, denn sie hat kaum eigenes Geld.
Grund: Wenn ein Staat investiert, macht er Schulden. Wenn die Schulden zu hoch werden, verlieren Geldgeber das Vertrauen. Sie zweifeln an der Zahlungsfähigkeit. Hochverschuldeten Staaten droht deshalb eine Strafe in Form hoher Zinsen, die zu noch mehr Schulden führen. Daraus folgt ein Teufelskreis – vor allem, wenn innerhalb einer Währungsunion ein Mitglied zugleich für das ökonomische Schicksal aller anderen verantwortlich ist. Vor diesem Szenario warnt seit jeher das mächtige Deutschland, dessen Regierung jede weitere Verschuldung in Europa strikt ablehnt.
In der Krise seit 2008 sind die Staatsschulden im Euro-Raum, etwa infolge teurer Bankenrettungen, enorm gestiegen. Deshalb haben sich die Staaten zu striktem Schuldenabbau verpflichtet. Ihnen bleibt kaum noch Spielraum für fiskalpolitische Maßnahmen. Und die EU selbst? Auch sie kann fiskalpolitisch nicht gegen die Krise ansteuern, denn sie hat kaum eigenes Geld. Die Jahreseinnahmen der EU, etwa aus Beiträgen der Staaten, liegen beispielsweise unter jener Summe, die das kleine Österreich jährlich aus Steuereinnahmen lukriert.
Wer also soll in Europa Investitionen tätigen? Hier kommt der Juncker-Plan ins Spiel. Er bedient sich einer Methode, die man im Finanzjargon „Hebelung“ nennt. Gedanke: Man setzt wenig öffentliches Geld ein – und hofft auf große Wirkung. Beispiel: Ein privates Unternehmen will einen Windpark im Burgenland errichten. Doch die Geldgeber sind skeptisch, ob das Projekt Gewinne abwirft. Dem Windkraftbetreiber fällt es deshalb schwer, an Bankkredite und andere Geldquellen zu kommen. Hier kommt der EFSI ins Spiel: Das Projekt wird teilweise aus dem EU-Budget finanziert. Beispielsweise haftet der EFSI für mögliche Verluste. Infolgedessen ist das Engagement für private Investoren weniger riskant. Also steigen sie ebenfalls ein. Am Ende ist die Summe, die in den Windpark investiert wird, viel höher, als es der ursprüngliche Beitrag des EFSI war.
Auf dem Weg dorthin drohen Gefahren, warnt der EU-Rechnungshof.
Insgesamt sollen Privatunternehmen jeweils die 15-fache Summe dessen drauflegen, was an öffentlichen Geld in einem Projekt drinnensteckt. Für den neuen, größeren Juncker-Plan sind 33 Milliarden Euro als Grundsumme aus dem EU-Budget geplant. Diese werden „gehebelt“, sodass 500 Milliarden Investitionen rauskommen , so Juncker-Vize Katainen.
Schon bisher sind laut EU-Kommission durch den EFSI 154 Milliarden Euro an Investitionen angestoßen worden. Auch in Österreich werden EFSI-Projekte finanziert, etwa besagter Windpark im burgenländischen Bruckneudorf oder Spitalssanierungen in Wien. Ob sich die Investitionstätigkeit in Europa insgesamt durch den EFSI erhöht, weiß man jedoch noch nicht. Es dauert Jahre, bis derlei volkswirtschaftliche Effekte spürbar werden.
Auf dem Weg dorthin drohen Gefahren, warnt der EU-Rechnungshof. Zunächst könnte der Juncker-Plan wirkungslos verpuffen – und zwar dann, wenn Projekte gefördert werden, die auch ohne EFSI zustande gekommen wären. In diesem Fall entstehen keine zusätzlichen Arbeitsplätze und Investitionen. Genau diese entscheidende Frage sei aber nicht ausreichend „klargestellt“, kritisieren die EU-Prüfer in einer Stellungnahme.
Aber es gibt auch grundsätzlichere Einwände. Der EFSI ist nur wirkungsvoll, wenn er riskante Vorhaben finanziert – die demnach auch schiefgehen können. Warum? Ein Projekt mit stabilen Gewinnaussichten braucht keinen Juncker-Plan, es kann sich über Banken und Börsen mit Geld versorgen. Der EFSI hingegen zielt auf Projekte, deren Finanzierung fraglich ist. Je riskanter sie sind, desto mehr potenzielle Investitionen.
Andersrum bedeutet das aber auch: Je riskanter die Projekte – desto größer mögliche Verluste für den Steuerzahler im Fall ihres Scheiterns. Genau davor warnt der EU-Rechnungshof. 26 Milliarden Euro „potenzielle Garantieverpflichtungen“ aus dem EU-Haushalt stecken bereits im Juncker-Plan, so die Prüfer. Eine „weitere Inanspruchnahme“ sei zu befürchten.
Fazit: Jean-Claude Juncker hat erkannt, dass es eine Lösung für das große fiskalpolitische Problem der Eurozone braucht. Allerdings: Seine EU hat kein Geld. Also bedient sich Juncker des komplizierten Hebelungsmechanismus.
Nur hilft das letztlich nicht über ein Faktum hinweg: Wer Investitionen will, muss dafür auch bezahlen.