Was fehlt?

Das jüngste Rettungspaket wird nicht reichen, um die Eurozone zu retten. Nach wie vor leidet die Währungsunion unter Fehlern, die oft schon bei ihrer Gründung gemacht wurden – und in der Krise besonders deutlich werden. Es gibt keine gemeinsame Wirtschaftspolitik, kaum Sanktionsmöglichkeiten für Defizitstaaten, keinen Plan B für Notfälle.

Angela Merkel ist nicht der Typ für Temperamentsausbrüche. Die deutsche Bundeskanzlerin begegnet den Herausforderungen ihres Amts grundsätzlich wohltemperiert. Als sie am Donnerstag vergangener Woche gegen vier Uhr Früh in Brüssel vor die Journalisten trat, gönnte sie sich erst mal ein Scherzchen. „Der Applaus gilt der Tatsache, dass die Pressekonferenz startet, ehe der Sauerstoff im Saal völlig verbraucht ist, und weniger uns“, sagte Merkel. Dann folgte ihre Bilanz: Das Verhandlungsergebnis sei „ein Schritt weiter, aber kein Paukenschlag“.

In mehr als zehn Stunden Verhandlungen hatten sich die EU-Regierungschefs gerade auf ein Programm zur Rettung des Euro geeinigt. Nachdem es noch am Nachmittag so ausgesehen hatte, als würde man keine gemeinsame Vorgangsweise finden, war schon die Einigung als solche eine Überraschung. Aber letztlich hatte Angela Merkel mit ihrer Analyse wohl Recht: Ein Paukenschlag war das nicht. „Man hätte die Maßnahmen vor einem Jahr deutlich billiger haben können“, resümiert Kurt Bayer, Direktor der Europäischen Entwicklungsbank. „Außerdem ändern sie an den grundlegenden Problemen nicht wirklich etwas.“

Konkret einigten sich die Regierungs- und Staatschefs der EU auf ein 3-Punkte-Programm: Banken und Versicherungen sollen auf die Hälfte ihrer Forderungen gegenüber dem hoch verschuldeten Griechenland verzichten. Der Euro-Schutzschirm EFSF wird eine „Hebel“-Funktion bekommen, was sein Potenzial auf die unvorstellbare Summe von einer Billion Euro oder mehr erhöhen soll. Und große Banken werden verpflichtet, ihr hartes Kernkapital bis 30. Juni 2012 auf neun Prozent anzuheben.

Jede dieser Maßnahmen klingt im Prinzip vernünftig. Große Probleme warten aber in den Details – und diese wurden bisher nicht einmal ansatzweise verhandelt. Beispiel Banken: Ihr Forderungsverzicht muss freiwillig sein, weil Ratingagenturen sonst auf die Idee kommen könnten, die Entschuldung Griechenlands als Insolvenz zu betrachten. Aber wie verpflichtet man jemanden, freiwillig auf sehr viel Geld zu verzichten? Es ist längst nicht klar, ob der Finanzsektor so brav mitspielt, wie Europas Politiker sich das wünschen.

Der Hebel im Schutzschirm wiederum könnte ähnliche Probleme verursachen wie die Automatik eines billigen Regenschirms: Ist das Unwetter besonders heftig, funktionieren die Dinger oft nicht. Vorgesehen ist unter anderem, dass der EFSF wie eine Teilkaskoversicherung für Staatsanleihen wirkt und den Investoren 20 bis 30 Prozent ihres Risikos abnimmt. Ob das genügt, muss sich erst zeigen. Bis jetzt existiert die Billion jedenfalls nur in der Fantasie der Politiker. Der Ökonom Stephan Schulmeister hält die Gipfelbeschlüsse für eine bloße Feuerwehraktion. „Es brennt weiter, und die EU kauft noch mehr Feuerwehrautos. Das ist weder eine Symptomkur noch eine Prävention.“

Selbst wenn alle Pläne der EU-Regierungschefs aufgehen sollten, ist der Dauerpatient Euro damit nicht gesund gepflegt. Möglicherweise wurde eine Insolvenz Griechenlands vermieden, aber Pleitekandidaten gibt es noch genug. Und für die Behebung der strukturellen Fehler haben Europas Politiker bisher kein Rezept.

1. Europa hat keine Wirtschaftsregierung

An Warnungen fehlte es nicht, im Gegenteil. 62 deutsche Ökonomen schlossen sich schon im Jahr 1992 zusammen und mahnten: „Die überhastete Einführung“ einer gemeinsamen Währung werde Europa „starken ökonomischen Spannungen aussetzen, die zu einer politischen Zerreißprobe führen können“. Denn bereits damals, bei der Gründung des Euro vor fast 20 Jahren, war klar, dass eine kollektive Währung nur dann funktionieren kann, wenn auch koordinierte Wirtschafts- und Finanzpolitik betrieben wird. Doch kein Bundeskanzler zwischen Dublin und Athen wollte sich das Recht nehmen lassen, mit Steuerreformen Wahlzuckerln zu verteilen, mit niedrigen Steuersätzen Unternehmen ins Land zu locken oder mit großer Geste den nationalen Sozialstaat zu verteidigen.

Daran hat sich bis heute nichts geändert. Die „gemeinsame europäische Wirtschaftsregierung“ oder, in der Minimalvariante, der „europäische Finanzminister“ gehört zum fixen Vokabelrepertoire politischer Sonntagsreden. In der Theorie beschwören viele „mehr Europa“. In der Praxis aber dominiert die Kakofonie. Nicht einmal auf dem zum Befreiungsschlag hochstilisierten EU-Gipfel vergangene Woche konnten sich alle einig werden – die Slowakei etwa pfeift auf die Aufstockung der Griechenland-Hilfe. Die Reaktion: allgemeines Achselzucken.

Mehr war auch nicht möglich, denn zu politischen Beschlüssen für eine gemeinsame Wirtschaftspolitik konnten sich die Staatschefs nicht aufraffen. Dabei wäre das der Schlüssel zur Bekämpfung der Krise, wie Kurt Bayer, Direktor der Europäischen Entwicklungsbank, analysiert: „Die Eurostaaten gerieten in die Bredouille, weil sie ihre Wirtschaftspolitik dezentral betreiben und sich die Mitgliedstaaten ökonomisch auseinanderentwickeln.“

Diese Kluft zwischen so unterschiedlichen Volkswirtschaften wie dem Industriegiganten Deutschland, notorischen Defizitsündern wie Italien und Fans von Steuerdumping wie Irland, vereint lediglich durch eine gemeinsame Währung, wird auch bestehen bleiben. Damit nicht genug: Mit der Teilung in den Club der Euroländer und in den Rest der EU-Staaten zerfällt Europa in eine Zone der zwei Geschwindigkeiten. Die deutsche Kanzlerin Angela Merkel und ihr französischer Kollege ­Nicolas Sarkozy wälzen zwar rhetorische Pläne für eine Wirtschaftsregierung. Diese sind aber so ambitionslos, dass in den kommenden Jahren sicher nichts passieren wird: Niemand weiß, wer die angedachte Wirtschaftsregierung wählen oder bestellen und was sie eigentlich regeln soll – sie soll aber nicht öfter als zweimal pro Jahr tagen. Das reicht vielleicht, um einen Kleinstaat wie Monaco zu regieren – nicht aber für den Euroraum.

Dennoch legt sich der Präsident der EU-Kommission, José Manuel Barroso, jetzt schon quer: „Europa braucht nicht noch mehr Regierungen.“ Er kann beruhigt sein: Die bislang letzte Vertragsänderung, der vergleichsweise Minischritt namens Lissabon, dauerte zähe acht Jahre.

2. Es gibt keinen Notausgang

Eigentlich ist alles in bester Ordnung. „Der Euro ist eine Weltwährung geworden“, sagt Fritz Breuss, Ökonom am Wirtschaftsforschungsinstitut (Wifo). „Der Kurs blieb über die gesamte Krise stabil. So gesehen ist es falsch, von einer Krise des Euro zu sprechen.“

Hätten die Urheber der Gemeinschaftswährung gewusst, wie hart und solide ihre Kreation einmal sein würde, sie wären wohl viel beruhigter ans Werk gegangen. Möglicherweise hätten sie dann auch Zeit gefunden, ein paar andere mögliche Probleme zu bedenken. Das vielleicht größte: Das Projekt Euro hat keinen Notausgang. Es gibt kein Prozedere, mit dem ein Mitglied der Eurozone ausgeschlossen werden könnte, wenn es sich nicht an die Stabilitätskriterien hält. Und es gibt auch keinen Plan B für den Fall, dass die Währungsunion scheitert.

Zugleich wurde vereinbart, dass die Mitgliedsstaaten einander finanziell nicht beistehen dürfen. Diese „No-Bail-out-Klausel“ wird dieser Tage zwar gewerbsmäßig gebrochen, ist aber nach wie vor ein schönes Beispiel für die Schwäche des Vertragswerks. Wer auf Gedeih und Verderb an einen anderen gekettet ist, muss diesem in der Not wenigstens helfen dürfen. Sonst gehen beide unter.

Doch an mögliche Krisen oder gar ökonomische Beinahe-Weltuntergänge dachten die Eurogründer offenbar nicht. Das war, bei allem Respekt, ziemlich blauäugig und lässt sich jetzt nur schwer reparieren. Selbst wenn die Griechen weiter schwächeln sollten, kann ihnen niemand die Tür weisen.

3. Defizit­sünder wurden noch nie bestraft

Im Vertrag von Maastricht wurden 1992 mehrere Kriterien verankert, die das Funktionieren einer Währungsunion ohne gemeinsame Wirtschafts- und Finanzpolitik sicherstellen sollten: Das Budgetdefizit eines Euroteilnehmers sollte nicht mehr als drei Prozent des Bruttoinlandsprodukts betragen, die Gesamtverschuldung unter 60 Prozent des BIP liegen. Dazu gab es noch Auflagen zur Inflation und das Verbot, dass ein Schuldenstaat von den anderen Euroländern finanzielle Hilfe erhält. Für unbelehrbare Budgetsünder wurden sogar Geldstrafen im Vertrag verankert.

Doch schon bei der Auswahl der Euroteilnehmer wurden die Kriterien aufgeweicht: Es genügte schon, dass sich Länder mit hohen Schulden wie Italien, Belgien und Griechenland „in die richtige Richtung“ bewegten, um in die Eurozone aufgenommen zu werden. Vertraglich vorgesehene Strafen für Defizitsünder gab es noch nie. 2004 verhinderten ausgerechnet Deutschland und Frankreich erfolgreich die Einleitung offizieller Defizitverfahren durch die EU-Kommission.

Das öffnete die Büchse der Pandora: Die Staatsschulden haben sich
inzwischen verdoppelt, nur fünf von 17 Eurostaaten liegen unter der 60-Prozent Grenze. Bei der Neuverschuldung landen nur vier Euromitglieder unter der 3-Prozent-Grenze. Das „Bail-out“-Verbot wurde gleich mehrfach gebrochen. Die Europäische Zentralbank (EZB) kaufte um Hunderte Milliarden Euro Staatsanleihen auf.

Erst die Schuldenkrise hat zu einem Umdenken geführt. Ende September wurde die Verschärfung des Stabilitätspakts mit sechs Regelungen (im EU-Jargon „Six-Pack“ genannt) beschlossen. Bei fortdauernder Verletzung der Budgetregeln droht nun eine Geldstrafe von 0,2 Prozent des jeweiligen BIP. Auch die Überwachung der nationalen Haushalte wurde verschärft: Im Rahmen des „Euro­päischen Semesters“ muss jedes Euroland halbjährlich seine Budgetdaten zur Prüfung an die EU-Kommission vorlegen. Deren Empfehlungen müssen befolgt werden. „Die Währungsunion wird nur überleben, wenn das chronische Schuldenmachen gestoppt wird“, fordert der Chefökonom des Hamburger Weltwirtschaftsinstituts, Jörg Hinze.

4. Kaum jemand darf mitreden

Die Momente, in denen sich der selbstbewusste französische Präsident Nicolas Sarkozy zu öffentlicher Selbstkritik aufrafft, sind rar. Nach dem Gipfel vergangene Woche aber gab selbst er zu: „Wir müssen Verantwortung tragen für Länder, für die wir nicht gewählt worden sind.“

Das schien ihn in den vergangenen Monaten nicht belastet zu haben. Mit großer Geste hantelte er sich im Duett mit Angela Merkel zum EU-Dirigenten hoch: Vor jedem Gipfel trafen sich die beiden und handelten Pakete aus, die dem Rest der EU dann nur mehr zum Abnicken vorgelegt wurden. Ein „großes Demokratiedefizit“ ortet Ex-Vizekanzler Erhard Busek in dieser Praxis, und er ist nicht der Einzige. Außer Merkel und Sarkozy redet kaum jemand mit, die Gipfel aller 27 EU-Staaten werden immer kürzer, weil die wichtigen Beschlüsse in der kleineren Runde der 17 Eurostaaten fallen. Die EU-Kommission spielt gar keine Rolle, was Merkel und Sarkozy nur recht sein kann. Da fällt es kaum mehr ins Gewicht, dass auf dem jüngsten EU-Gipfel der Weltbankverband IIF das Bankenpaket mitverhandelte, obwohl er gar kein Mandat für seine Mitglieder hat – und schon gar nicht für Pensions- und Investmentfonds repräsentativ ist. Diese Politik hinter verschlossenen Türen setzt sich in die Hauptstädte fort.

Deutschland ist eine wohltuende Ausnahme, da wurden Vorschläge für den Gipfel am Tag davor im Bundestag debattiert. Anderswo erfahren die nationalen Parlamente erst im Nachhinein, welchen Milliardensummen sie zuzustimmen haben. Auch Österreichs Kanzler Werner Faymann machte sich nicht die Mühe, den Nationalrat rechtzeitig zu informieren, welchen Paketen er in Brüssel zuzustimmen gedenkt. Sympathien oder gar Verständnis gewinnt man mit dem Prinzip Geheimsache EU-Rettung nicht.

5. Es gibt zu wenige Nowotnys

Ruhig im Ton, klar in den Aussagen, bemüht um verständliche Sprache – Ewald Nowotny, Gouverneur der Oesterreichischen Nationalbank, gab vergangenen Donnerstagabend in der „ZiB 2“ wieder einmal den Krisenerklärer. In diese Rolle schlüpfte er in den vergangenen drei Jahren schon öfter, auf österreichischer und internationaler Bühne.

Keine Frage: Die komplexen ökonomischen Abhängigkeiten quer durch Europa sind schwer zu verstehen, und wie der EFSF-Hebel funktioniert, ist überhaupt ein Thema für Finanzfeinspitze. Doch ein wenig mehr Mühe hätten sich die heimischen Politiker schon geben können, die EU-Pakete zu erklären – oder gar zu beeinflussen. In der Krisenbewältigung spielten auf dem europäischen Parkett nur zwei Beamte aus dem Finanzministerium eine wesentliche Rolle: Paul Schieder leitete das Expertengremium WFA der Eurogruppe, das Entscheidungen für Politiker vorbereitet, sein Kollege Thomas Wieser war WFA-Vorsitzender. „Österreichische Spitzenbeamte hatten viel Einfluss, den Österreichs Politiker nicht genutzt haben“, analysiert Ökonom Kurt Bayer.

Richtig populär sind die Euro-Rettungspakete in keinem Staat, kein Kanzler kann darauf hoffen, dass sich das Engagement für Griechenland zum Wahlkampfschlager entwickelt. Doch der Vergleich macht sicher: Wer am vergangenen Mittwoch die harte, aber niveauvolle EU-Debatte im Deutschen Bundestag verfolgte, konnte sich für das österreichische Pendant zwei Tage später nur genieren. Dort wetterte das BZÖ gegen „Geldversenkung vor den Stränden Griechenlands“, die FPÖ gegen „Euro-Abzocke“. Kein Wunder – je weniger Kanzler, Minister und Co für die EU-Pakete werben, desto mehr Bühne überlassen sie den Populisten.