Das Krisenzentrum der Republik: Nach dem Sturm ist vor dem Sturm
Von Edith Meinhart
Am Anfang war das "Oh!“. Unter großem Erstaunen ging das Wandern los. 700.000 Männer, Frauen und Kinder aus Syrien, Afghanistan, aus dem Irak und aus Afrika zogen innerhalb von vier Monaten durch Österreich, weiter nach Deutschland und hinauf in den Norden. Die Bilder der erschöpften Kolonnen, die überfüllten Bahnhöfe und bis in die letzten Winkel mit Feldbetten vollgestellte Notquartiere gefroren im vergangenen September zu Symbolen einer Flüchtlingskrise, die - obwohl 90.000 Menschen in Österreich um Asyl ansuchten - vor allem eine Transitkrise war.
Nun herrscht eine seltsame Ruhe, die sich noch als Atempause vor dem nächsten Sturm herausstellen könnte. Im Rückblick zeigt sich, wie angestrengt man 2015 wegschauen musste, um von dem Menschenstrom ach so überrascht zu sein. Schon im Frühjahr hatte sich Ungarn mit Flüchtlingen gefüllt, Mazedonien öffnete die Grenze, über den Westbalkan drängten Tausend um Tausend nach. Viele lösten in Ungarn eine Fahrkarte und reisten über die Staatsgrenze nach Österreich, wo Polizisten, Rot-Kreuz-Helfer, Eisenbahner, Feuerwehrleute und Spitzenbeamte regelmäßig alle möglichen Lagen durchspielen, um im Ernstfall das Richtige zu tun. Der große Durchzug aber war nie dabei.
Was haben sie aus den Ereignissen gelernt? Und womit rechnen sie heuer?
Wo war im September, als er losging, das Krisenzentrum der Republik? Wie ging es dort zu? Wer stellte die Sonderzüge auf die Schiene, wer schickte Busse, Zelte und Decken los, wer hat die Autobahnen frei gehalten? Winston Churchill wird ein Bonmot zugeschrieben: "Never waste a good crisis.“ Es berührt die Frage, ob 2015 sich wiederholen kann. Wäre die Regierung wieder überrascht? Kurz bevor Zehntausende sich aufmachten, hatte das Rote Kreuz angeboten, die rund um den Bahnhof in Keleti lagernden Menschen zu evakuieren. Die Zustände vor Ort schrien zum Himmel. Erschrocken winkten Juristen ab, das sei Schlepperei, für die man ins Gefängnis komme. Ein starkes Argument. Wenige Wochen später schickte der damalige Landespolizeidirektor von Burgenland und heutige Verteidigungsminister Hans Peter Doskozil Busse über die Grenze, um Flüchtlinge zu holen, die in Hegyeshalom festsaßen.
profil fragte bei den Krisenmanagern des Vorjahres ab: Was haben sie aus den Ereignissen gelernt? Und womit rechnen sie heuer?
Erste Station, Minoritenplatz, Wien. Der Situation Room ist ein wenig präsentabler Ort. Das gilt für sein berühmtes Vorbild im Weißen Haus und erst recht für das Einsatz- und Krisenkoordinationscenter (EKC) des Innenministeriums. Der Weg führt durch beigefarbene und fahl ausgeleuchtete Gänge: In einem hellen Raum von spröder Zweckmäßigkeit hängt ein Bildschirm mit Teletext-Meldungen; auf einem Plakatständer lehnt die Brenner-Grenze in Großaufnahme; auf einem anderen eine Grafik mit den aktuellen Routen der Flüchtlinge. 24 Stunden am Tage, 365 Tage im Jahr werden hier Informationen gesammelt, bewertet und verteilt. Eine schlichte Tür führt in das Besprechungszimmer, wo im Ernstfall die Köpfe des Krisenstabs rauchen. Es war fast Mitternacht, als Konrad Kogler, seit drei Jahren Generaldirektor für die öffentliche Sicherheit, ihn am 4. September 2015 erstmals zusammentrommelte. Von da an gab es ihn täglich: Ministerialbeamte, Polizei, Militär, Rettungskräfte, ÖBB und Hilfsorganisationen saßen um einen Tisch, es wurden Sessel für eine zweite Reihe herbeigeschafft; über Video schalteten sich die Länder dazu.
Teilnehmer attestieren Kogler, die rituelle Veranstaltung namens "Siebener Lage“ in ruhige, sachliche Bahnen gelenkt zu haben. Die geheimnisvolle Bezeichnung stammt aus einer Zeit, als sich die höchsten Beamten des Außenministeriums, des Verteidigungsressorts und Koglers Vorgänger im Amt sporadisch zum vertraulichen Austausch über delikate Angelegenheiten der Republik trafen. Nach 9/11 wurde die "Dreier Lage“ zur fixen Einrichtung. Andere Ressorts stießen dazu, erweiterten die Runde zur "Fünfer“ und schließlich zur "Siebener Lage“. Der Generaldirektor für öffentliche Sicherheit residiert einen Stock höher. Mit Befriedigung schaut der gebürtige Steirer auf den Transit der Hunderttausenden vergangenen Herbst zurück: "Es ist uns gelungen, Sicherheit und Ordnung aufrechtzuerhalten. Im Grunde ist wenig passiert.“ Die Bahnhöfe in Wien und Salzburg, Dreh- und Angelpunkte der Pendler und Touristen, gerieten unter Druck. In Deutschland wurde ein Buschauffeur ein paar Stunden lang festgehalten. Manchmal weigerten sich Flüchtlinge, in einen für sie bestimmten Zug zu steigen, weil private Helfer ihnen eine Fahrkarte für einen anderen Zug gekauft hatten. Der Autoverkehr jedoch floss, die Züge rollten. Samariterbund, Rotes Kreuz, Sozialorganisationen und die Stadt Wien sperrten Quartiere auf. Die Caritas sortierte Tonnen an Schuhen und Gewand. Die ÖBB fuhr 180 Sonderzüge.
Schiffi, du musst kommen, wir haben Siebener Lage.
Die Eisenbahner waren die heimlichen Helden der Siebener Lage. Das sagen fast alle, die dabei waren. Dabei geht es in der Verkehrsleitzentrale der ÖBB im sechsten Stock eines Bürohauses eher technisch als abenteuerlich zu. Gerhard Schiffauer führt durch die Etage: Am u-förmigen Tisch, an dem er so viele Stunden verbracht hatte, stehen Namensschilder, Getränke, Gläser, "alles da für die nächste Krise“, scherzt der Sicherheitschef. Im Juli des Vorjahres, also Wochen, bevor Ungarn die Flüchtlinge zur Grenze brachte, hatte der Konzernvorstand um eine Einschätzung gebeten. In den Zügen mehrten sich Flüchtlinge, die ungarischen Kollegen wirkten nervös, sagte Schiffauer. Doch zu viel sei unklar gewesen, vor allem: "Was macht Deutschland?“ Die Eisenbahner hatten Übung mit einstürzenden Brücken, vermurten Schienenanlagen und einer Fußball-Europameisterschaft. Aber Migrationsströme? Der drahtige, joviale Sicherheitschef ließ eine Task-Force nachdenken, worauf man sich einstellen müsse.
Eisenbahner gehen mit einer inneren Uhr durch das Leben: Züge und Passagiere müssen sich bewegen, Stillstand bedeutet Stau. Diese Eigenart erwies sich als hilfreich, als am 4. September 2015 der nächtliche Anruf kam: "Schiffi, du musst kommen, wir haben Siebener Lage.“ Der ÖBB-Manager legte den Schalter auf "Nicht mehr normal“ um und zerriss sich fortan zwischen Morgensitzung im Konzern, Runde der Sieben am Minoritenplatz und seinem weiter laufenden Tagesgeschäft. Aus Ungarn tröpfelten die Informationen spärlich. Als die Kollegen dort begannen, Railjets, in die normalerweise 800 Menschen passen, mit 1200 Menschen vollzustopfen, fuhren ein paar seiner Mitarbeiter nach Budapest. Sie wurden zu wichtigen Außenposten für das Transportmanagement.
Ein abgedunkelter Raum, dreiteilige Bildschirme, Männer, die auf Linien starren: So sieht es in der Verkehrsleitzentrale der ÖBB aus. Nur Mitarbeiter und Kollegen vom Krisenstab haben hier Zutritt, sonst niemand, nicht einmal der Generaldirektor. Es ist Mittagszeit, im Raum herrscht konzentrierte Stille. Auf einem Beistelltischerl türmen sich Schaumrollen. Als im vergangenen Herbst Zehntausende durch das Land strömten, machten hier auch Verfassungsschützer, Soldaten und Rettungsleute Dienst. Sie sorgten dafür, dass es dort, wo Züge ankommen, auch Polizeikräfte, Quartiere, Dolmetscher, Wasser und Essen gab.
Leere Hallen verwandelten sich in Bettenburgen, Garagendecks in Ruheräume für Familien. Sie wurden zu ausgelagerten Wartezonen der Bahnhöfe. Wien diente zeitweilig als das große Auffangbecken. An manchen Tagen zogen 8000 Menschen durch. Syrer, Iraker, Afghanen und Somalier reisten nicht nur in Zügen, sondern auch in Bussen, Taxis und in den Autos der privaten Helfer an. Fallweise strandeten unangekündigt Hundertschaften an einem Bahnhof. Doch mehr als alles andere hätten ihn damals "die Überraschten überrascht“, sagt Peter Hacker, Flüchtlingskoordinator der Stadt. Bereits im Juli war er bestellt und mit Weisungsrecht gegenüber Magistratsbeamten ausgestattet worden: "Wir haben nämlich sehr wohl gesehen, was auf uns zukommt. Wir haben nur nicht gewusst, wie und wann.“ Zwei Monate später kurvte der bekennende Nachtmensch oft bis spät abends auf der Suche nach leeren Objekten durch die Gegend, während Wolfgang Müller, stellvertretender Magistratsdirektor, Krisenmanager der Stadt und Morgenmensch, zwischen den diversen Krisenstäben pendelte. Die Stadt richtete ihren eigenen ein.
Manche sinnlose Entscheidung ist gefallen, weil ein Sektionschef Angst bekommen hat, dass er vom Rechnungshof eine Rüge bekommt.
Es bewährte sich, dass Hacker die Müllabfuhr zum Bahnhof schicken oder Mietverträge unterschreiben konnte, während sich die Siebener Lage in lähmenden Debatten darüber erging, wer in dieser Republik Busse losschicken kann, um herumirrende Menschen aufzulesen. "Manche sinnlose Entscheidung ist gefallen, weil ein Sektionschef Angst bekommen hat, dass er vom Rechnungshof eine Rüge bekommt. Beim Hochwasser kommt auch keiner auf die Idee, dass er die Sandsäcke zuerst ausschreiben muss“, sagt Hacker. Das ist eines der Probleme, die nach wie vor nicht gelöst sind. Das beklagen NGOs wie die Caritas oder Rettungsorganisationen, die Routiniers sind, wenn es darum geht, Verletzte zu verarzten und Hundertschaften innerhalb von Stunden unterzubringen, wenn Landstriche und Häuser unter Wasser stehen. Im vergangenen Herbst gerieten sie an Grenzen. Männer mit Kugeln im Bein, Frauen mit abgestorbenen Föten, die nicht davon abzuhalten sind weiterzureisen, waren für den Bundesrettungskommandanten Gerry Foitik neu: "Kollegen in Deutschland und Holland haben uns gefragt, warum wir Kranke in diesem Zustand weiterschicken.“ Sie konnten nicht glauben, dass die Flüchtlinge außer Schmerzmitteln alles verweigerten. "Es wurde kritisch, sobald die Menge anfing zu stocken.“ Schienen und Autobahnen freizuhalten und zu verhindern, dass im Osten des Landes der Verkehr zusammenbricht, war das Gebot der Stunde.
Umso mehr verbittern heute die Bitzeleien, wer für entstandene Kosten geradesteht. Die Stadt Wien hat noch keinen Cent gesehen. Die ÖBB setzen von den angelaufenen 15 Millionen Euro nur ein Drittel auf die Honorarnote. Selbst sie liegt noch zur Prüfung im Finanzministerium. "Der Betrag deckt nur die Sonderzüge und Kosten wie Reinigung“, so Sprecherin Sonja Horner. Samariterbund, Rotes Kreuz, Caritas, private Busunternehmen mussten monatelang streiten, vieles ist immer noch nicht abgerechnet. Es gehört zu den nicht gelernten Lektionen der Flüchtlingskrise, dass es auf Bundesebene keine im Krisenfall handlungsbefugte Person X gibt. Kogler ist für die innere Sicherheit und öffentliche Ordnung im Land zuständig. Doch er kann weder dem Roten Kreuz noch einem ÖBB-Manager etwas anschaffen. Kogler: "Wir haben uns freiwillig abgestimmt. Aber wir hätten uns leichter getan, wenn es ein Organ gäbe, das kollegial entscheidet, aber am Ende bestimmen kann: So ist es.“ Ähnlich sieht es Reinhard Hundsmüller, Geschäftsführer des Samariterbunds: "Einer muss das Fähnlein in die Hand nehmen.“
Man musste improvisieren, zermürbend debattieren, manchmal sinnlos streiten. Aber man lernte einander auch schätzen.
Auch im Verteidigungsministerium, das im Vorjahr Kasernenteile als Quartiere anbot, für Assistenzeinsätze parat stand und von der Regierung mit Transportaufgaben betraut wurde, kursieren Papiere für ein ressortübergreifendes Krisenmanagement. "Uns war ja auch seit Monaten klar, dass es zu einem signifikanten Anstieg von Migrationsströmen kommt“, sagt Generalleutnat Karl Schmidseder, damals Leiter der Einsatzsektion im Verteidigungsministerium. Heute dient er als Kabinettchef von Minister Hans Peter Doskozil. Schmidseder vermisst das "gesamtstaatliche Lagezentrum“, auf das man sich im Regierungsprogramm verständigt hat. "Wir verlieren zu viel Zeit, bis wir ein gemeinsames Bild von der Lage im Inneren haben, aber auch vom Ausland, von Krisenregionen und Fluchtrouten.“
Man musste improvisieren, zermürbend debattieren, manchmal sinnlos streiten. Aber man lernte einander auch schätzen. Hackers Achtung vor den Offizieren der Wiener Polizei wuchs, als er sie in der Sommerhitze im ärgsten Wirrwarr auf den Bahnhöfen Ruhe bewahren sah. Kogler empfindet "tiefen Respekt“ vor den ÖBB-Managern. Der Bundesheer-General würdigt die "beeindruckende Willkommenskultur“ der Zivilgesellschaft: "Ohne freiwillige helfende Hände wären wir untergegangen.“ Viele schauten sich in der Krise von anderen etwas ab. NGO-Mitarbeiter registrierten, wie rigide das Rote Kreuz seine Mitarbeiter zu regelmäßigen Pausen verdonnert, während ihre eigenen Ehrenamtlichen sich buchstäblich bis zum Umfallen verausgabten. Die Rettungsleute wiederum staunten, wie schnell Train-of-hope-Leute 400 Decken privat aufgetrieben und an die Grenze nach Spielfeld gebracht hatten, als dort Flüchtlinge froren.
Reibereien bleiben nicht aus, wenn Organisationslogiken in Zeiten höchster Anspannung aufeinanderprallen. Die Helfer aus der Zivilgesellschaft fügen sich nicht in die hierarchischen Befehlslinien ein. Neu war auch die Rolle der sozialen Medien, die über persönliche Schicksale berichten und mit Gefühlen mobilisieren. Darauf müssen sich staatliche Stellen und NGOs einstellen. Denn in der Krise ist man aufeinander angewiesen. Das Rote Kreuz gründete bereits 2007 sein "Team Österreich“, um das zivilgesellschaftliche Engagement in die Logik einer großen, straff organisierten Hilfsorganisation einzubinden. 50.000 Mitglieder hat es inzwischen. Die private Hilfe sprengte dieses Mal alle bekannten Ausmaße. Bei der Caritas allein trugen sich laut Generalsekretär Bernd Wachter 15.000 neue Freiwillige ein.
Kann sich der große Durchzug wiederholen? Sehr wahrscheinlich ist es nicht, aber auch nicht ausgeschlossen.
Die Regierung, vollauf damit beschäftigt, Signale der Abschreckung auszuschicken, hat dafür kein Sensorium. "Die Debatte über das Ende des Durchwinkens entwertet im Nachhinein die zivilgesellschaftliche Leistung“, kritisiert Universitätsprofessor und Kriminologe Wolfgang Gratz, Autor eines Buches zum Management der Flüchtlingskrise, das im Juni im Studienverlag erscheint: "Die, die jetzt noch helfen, fragen sich, ob sie das Falsche machen.“ Verkäuferinnen nahmen Urlaub, Securitys opferten Mittagspausen, ÖBB-Mitarbeiter arbeiteten Nächte durch, und müssen sich jetzt als Dummköpfe verächtlich machen lassen. Viele fühlen sich ausgenützt, berichtet auch Christian Schörkhuber von der Volkshilfe Oberösterreich: "Die Regierung ist bei ihnen durch.“ Allein in Oberösterreich sammeln sich in über 100 Initiativen rund um Asylwerberquartiere inzwischen 9000 Freiwillige.
Die Transitkrise ist vorbei, die Asylkrise aber geht weiter. Jeden Tag werden in Österreich bis zu 200 Asylanträge gestellt. Quartiere werden weiter gebraucht, auch weil die Beschleunigung der Asylverfahren auf sich warten lässt. Das Innenministerium behauptet, dass Verfahren durchschnittlich in sechs Monaten erledigt sind. Doch Flüchtlingskoordinator Hacker hält das für statistische Spiegelfechterei: In Wien zähle man 20.300 Asylwerber in der Grundversorgung. Die Verfahren der im Herbst gekommenen Asylwerber würden rasch abgewickelt. Doch bei jedem Fünften in Grundversorgung dauert es schon länger als zweieinhalb Jahre. In den Ländern lahmt die Suche nach Quartieren, weil sich Bürgermeister mit dem Argument zurücklehnen, dass nach 37.500 Asylanträgen für heuer ohnedies Schluss sei.
Kann sich der große Durchzug wiederholen? Sehr wahrscheinlich ist es nicht, aber auch nicht ausgeschlossen. Schmidseders militärischer Blick schweift dorthin, wo die Migrationsströme entspringen: "Wenn es Krieg oder keine Perspektiven für die Jungen gibt, beginnen die Leute zu marschieren.“ Legale Wege nach Europa sind versperrt.
Doch Italien meldet doppelt so viele Flüchtlinge wie im Vergleichszeitraum des Vorjahres. Gespannt verfolgt Generaldirektor Kogler, wie Europa sich in Nordafrika engagiert, ob die Vereinbarungen mit der Türkei halten: "Wenn alles scheitert, haben wir wieder eine massive herausfordernde Situation mit vielen Tausenden Flüchtlingen.“ Die ÖBB haben Pläne in der Schublade, sollte es am Brenner erstmals seit 1995 Kontrollen geben. Das Innenministerium hält ein paar Tausend Schlafstellen als Notreserve bis Ende Juni vorrätig.
Sicher ist sicher.