Verwaltung: Information als Herrschaftswissen

Hemmungslos sammelt der Staat Daten über seine Bürger, bei der Weitergabe von Informationen ist er jedoch rigide: Amtsgeheimnis und Datenschutz dienen als Vorwand. Kaum anderswo schotten sich die Behörden so dicht ab wie in Österreich.

Für die Bediensteten des Innsbrucker Landesarchivs war Ulrich Stern ein vertrauter Besucher. Dutzende Male hatte der Gemeinderat aus Mieming in den vergangenen Jahren in verstaubten Akten geblättert und schließlich gefunden, was er suchte: Verhandlungsprotokolle und Weisungen, die belegen, wie schamlos sich eine Gruppe von Bauern nach 1945 Grund und Boden zuschanzte. Als der Hobbyhistoriker damit an die Öffentlichkeit ging, war Schluss mit den Nachforschungen. Die Archivare stellten sich ihm in den Weg: „Herr Stern, wir dürfen Ihnen nichts mehr zeigen.“ Bis zum Verfassungsgerichtshof bekämpfte der streitbare Gemeinderat die Aktensperre. Vergebens: Die Länder unterliegen nicht den Bestimmungen des Bundesarchivgesetzes.

„Information ist eine Waffe in der Hand des Bürgers“, sagt der Politikwissenschafter Hubert Sickinger. Die bleiben hierzulande unbewaffnet: Österreich ist ein Land der Geheimniskrämer, in dem schon der Hinweis auf das Amtsgeheimnis, dessen Verletzung mit drei Jahren Haft geahndet werden kann, die Aktenschränke verschließt und die Auskunftsfreudigkeit versiegen lässt. In kaum einem anderen Land verschließen sich die Behörden so konsequent den Nachfragen der Bürger.

Dabei gab es in der Vergangenheit einige Anläufe, die öffentliche Verwaltung ­moderner und durchsichtig zu machen. 2004 etwa nahm sich der Österreich-Konvent des Projekts an. Rückblickend mutet es fast rührend an, dass dessen Vorsitzender, Ex-Rechnungshofpräsident Franz Fiedler, frohlockte, man habe sich nun darauf verständigt, „grundsätzlich Auskunftspflicht und nur in Ausnahmefällen die Amtsverschwiegenheit“ walten zu lassen. Nichts hat sich seither geändert.

Angesichts der Affären um Ex-Finanz­minister Karl-Heinz Grasser & Freunde rückt das Thema wieder ins Bewusstsein. Justizministerin Claudia Bandion-Ortner plädiert jetzt dafür, das Amtsgeheimnis zu lockern. Sie sei es leid, dass die Justiz von Politikern und Anwälten der Betroffenen unentwegt „angeschwärzt“ werde und „die Staatsanwälte sich nicht verteidigen und nichts richtigstellen dürfen“. Auch andernorts werden der Geheimniskrämerei Grenzen gesetzt: Bandions sozialdemokratischer Kabinettskollege, Medienstaatssekretär ­Josef Ostermayer, bereitet ein Gesetz vor, wonach alle Inserate der Ministerien, der Landesregierungen und öffentlichen Unternehmen bekannt gegeben werden müssen. Zuletzt hatte sich die Kärntner Landesregierung beharrlich geweigert, ihr üppiges Inseratenvolumen im Landtagswahlkampf zu offenbaren. Auf Betreiben eines Journalisten der „Kleinen Zeitung“ in Kärnten wurde der Fall beim Unabhängigen Verwaltungssenat anhängig, der beschied, der Aufwand, das zu erheben, sei zu groß.

Die angekündigten Maßnahmen signalisieren freilich nur einen kleinen Bruch mit der kulturellen Tradition, die hierzulande nicht auf der Tugend von Transparenz ­beruht. In skandinavischen Ländern seit Jahrzehnten, in Großbritannien seit den neunziger Jahren, sind den Staatsbürgern alle Angelegenheiten der Verwaltung zugänglich – großteils über das Internet. In Schweden etwa kann jeder Bürger das steuerpflichtige Einkommen des Nachbarn einsehen. Widmungspläne, Bauvorhaben, Auftragnehmer und die Verwendung öffentlicher Gelder sind jederzeit abrufbar. Die Verwaltung muss jeden Schritt nachvollziehbar machen (Sickinger: „Die beste Vorsorge gegen Korruption“) und im Einzelfall ­genau begründen, warum sie Daten unter Verschluss hält. Ministerialbeamte sind dort auch nicht von der Erlaubnis des jeweiligen Ressortchefs abhängig, wenn sie mit Medienvertretern sprechen.

Ausreden und Vorwände.
In Österreich hängt das Amtsgeheimnis wie ein Damo­klesschwert über den Staatsdienern. „Im Zweifel wird in diesen Paragrafen so viel ­hineingepackt, dass praktisch alles, was der Staat macht, irgendwie geheim ist“, moniert der SPÖ-Justizsprecher Hannes Jarolim. Als „Knebel und Totschläger zugleich“ bezeichnet der Grün-Mandatar Peter Pilz das Beamtendienstrecht: „Damit werden Beamte geknebelt und, wenn sie trotzdem den Mund aufmachen, derschlagen. Für die Demokratie ist das reines Gift.“

Wie besessen hortet der Staat Daten über seine Bürger und gibt möglichst wenig davon preis. Auch das stößt Pilz auf: „Unsere Amtsverschwiegenheit ist ein Freedom-of-Beamten-Act. Unser Datenschutz hat den Schutz der Daten vor den Bürgern im Auge.“

Seit 1987 gibt es die behördliche Auskunftspflicht, aber in der Praxis ist das Gesetz ohne Biss, weil nur Menschen mit viel Tagesfreizeit ihre Ansprüche auch durchsetzen können. „Man muss sehr lästig sein, damit man etwas bekommt“, bestätigt Hans Zeger vom Verein Arge Daten. Die Stehsätze der Abwimmler kennt er zur Genüge: „Amtsgeheimnis, Datenschutz, zu aufwändig – mit Berufung auf das Gesetz.“ Als Zeger vom Innenministerium wissen wollte, welche Unternehmen auf das zentrale Melderegister zugreifen, hieß es: „Datenschutz!“ Als er nach der Zahl der Hausdurchsuchungen pro Jahr fragte, wies man ihn ab: „Das wird nicht erhoben!“ Der Politik unangenehme Statistiken würden oft deshalb nicht geführt, weil sie bei parlamentarischen ­Anfragen der Opposition herausgerückt werden müssten, mutmaßt der Politologe Sickinger.

Auch wissenschaftliche Expertisen, aus Steuergeldern bezahlt, verschwinden oft in den Schubladen eines Ministeriums, wenn ihre Ergebnisse politisch nicht opportun sind, weiß Klaus Werner-­Lobo, Kultursprecher der Grünen in Wien, aus eigener Erfahrung. Die Studienautoren werden dann unter Androhung, andernfalls nie wieder einen Auftrag zu bekommen, zur Verschwiegenheit verpflichtet.

Selten kommt es zum Eklat, wie im Fall des Salzburger Sozialforschers Nikolaus Drimmel im Jahr 2009. Das Familienministerium war mit seiner Analyse zum Thema Armut nicht glücklich und strich ihm das Honorar. Der Sozialforscher ging an die Medien, gab schließlich aber klein bei: „Einen jahrelangen Rechtsstreit konnte ich mir schlicht nicht leisten.“ Eine unrühmliche Farce hatte sich zuvor auch im Innenministerium abgespielt, das Wissenschafter eingeladen hatte, Beiträge für den Integrationsbericht 2007 zu verfassen. Das heikle Kapitel über die Auswirkungen des Fremdenrechts durfte dann ausgerechnet jener Sektionschef verfassen, der das Fremdenrecht selbst ausgearbeitet hatte.

Es gibt gute Gründe, Bürger vor dem Zugriff der Öffentlichkeit auf Informationen ihres Privatlebens, auf ihre Gesundheitsdaten und das Anzeigen- und Strafregister zu schützen. Doch allzu oft erfahren nicht einmal die Betroffenen selbst, was über sie gesammelt wird.

In den vergangenen zwei Jahren entschied die Datenschutzkommission rund 50 Beschwerdefälle, in denen Bürger wissen wollten, welche Daten einzelne Behörden über sie gespeichert haben. Auch Historiker mussten den mühevollen Beschwerdeweg auf sich nehmen, um für ein Forschungsprojekt auf Daten von Sozialversicherungsträgern oder Akten in Landesarchiven zugreifen zu können.

Nicht in jedem Fall wurde positiv entschieden. So wurde zum Beispiel für rechtens befunden, dass man seine eigene Maturaarbeit nicht einsehen darf. Es sei denn, man wäre in diesem Fach durchgefallen. Die gesetzlichen Grundlagen der Geheimhaltung sind vielfältig und ausufernd interpretierbar.
So sind nach dem Auskunftspflichtgesetz zwar alle Organe des Bunds „angehalten, Auskunft zu erteilen“, doch nur, „wenn die Verschwiegenheitspflicht“ dem nicht ent­gegensteht. Und auch nur „in solchem Umfang, der die Besorgung der übrigen Aufgaben der Verwaltung nicht beeinträchtigt“. Wenn Auskünfte „offenbar mutwillig verlangt werden“, brauchen sie ebenso wenig beantwortet zu werden wie bei „entgegenstehenden öffentlichen Interessen“.

Ein Beamter ist zudem zeitlebens an das Dienstgeheimnis gebunden, das „im Interesse der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe, Ordnung und Sicherheit, der umfassenden Landesverteidigung, der auswärtigen Beziehungen, im wirtschaftlichen Interesse einer Körperschaft des öffentlichen Rechts, zur Vorbereitung einer Entscheidung oder im überwiegenden Interesse der Parteien (…) zur Verschwiegenheit verpflichtet“.

Das klingt nicht gerade nach einer modernen und transparenten Verwaltung des 21. Jahrhunderts. „Information gilt als Gnade, die es bei Wohlverhalten gibt“, sagt der frühere SPÖ-Politiker und Ex-ORF-Journalist Josef Broukal. Gefällige Journalisten werden mit Exklusivmeldungen bedankt, unbotmäßige Kollegen warten meist lange auf Rückrufe oder statistische Auswertungen – und oft vergebens.

„Gesetze können hier wenig ausrichten, wenn wir nicht mit der Tradition der k. u. k. Zeit brechen“, meint Albert Steinhauser, Justizsprecher der Grünen. Er spricht aus leidvoller Erfahrung mit parlamentarischen Anfragen: „Da regiert der Minimalismus. Die staatlichen Stellen liefern die Antworten in letzter Minute und versuchen, mit so wenig Informationen wie möglich durchzukommen.“ Das Innenministerium geht mit schlechtem Beispiel voran und liefert mitunter nur noch einen A4-Bogen ab, auf dem „zehn Ja- und Nein-Antworten stehen“. Informationswert: null.

Selbst für hiesige Verhältnisse erreicht die Geheimniskrämerei mitunter groteske Ausmaße. Als die Mutter des ORF-Journalisten Herbert Hutar 1999 starb und der Sohn wissen wollte, woran, erklärte man ihm auf der Patientenanwaltschaft in Graz, man könne ihm die Diagnose nicht verraten: „Es sei im Interesse der Verstorbenen, dass ich das nicht erfahre. Ich war der einzige Sohn, war damals ziemlich angegriffen und hatte keine Kraft, einen Rechtsstreit anzufangen.“

Schon 2008 bemängelte die vom Europarat eingerichtete „Staatengruppe gegen Korruption“ (Greco) den verächtlichen Umgang mit der Öffentlichkeit und empfahl, das Amtsgeheimnis zu überarbeiten. Denn im Klima der Geheimniskrämerei gedeihen Freunderlwirtschaft, Machtmissbrauch und Korruption. Tatsächlich hätte kein Skandal der jüngeren Vergangenheit – von Bawag bis Buwog, von Meinl bis Grasser – das Licht der Öffentlichkeit erblickt, hätten sich alle Beteiligten an die landesübliche Auslegung des Amtsgeheimnisses gehalten.

Nach Kritik versetzt.
Beamte haben – wie alle Staatsbürger – das Recht, ihre Meinung frei zu äußern. Ein allgemeines Sprechverbot in der Öffentlichkeit wäre verfassungswidrig. Doch sind die Staatsdiener an die Medienerlässe ihrer Häuser gebunden. „Und diese können schnell zum Maulkorb werden“, konstatiert Rechtsanwalt Alfred Noll.

Einer seiner Mandanten ist der ehemalige Leiter des Bundeskriminalamts, Herwig Haidinger. Der Spitzenkriminalist hatte im November 2008 in einem profil-Interview die Polizeireform kritisiert und war einen Tag nach Erscheinen des Artikels vom Dienst abgezogen worden. Haidinger bekämpfte seine Suspendierung bis zum Verfassungsgerichtshof. Das Verfahren ist anhängig. Die Höchstrichter wollen sich mit der Frage beschäftigen, ob die Disziplinarkommission rechtmäßig zusammentrat, nicht aber mit der brisanten Frage, was ein leitender Beamter öffentlich sagen darf. Hätte Haidinger vor einigen Jahren in ­einem Hearing im Parlament nicht aus­gepackt, was er rund um Bawag- und Kampusch-Ermittlungen erlebt hat, wären ei­nige Missstände im Innenministerium verborgen geblieben.

Beamte, die auf ihre Amtsverschwiegenheit pfeifen, um Machtmissbrauch und Korruption aufzudecken, riskieren Kopf und Kragen. Nicht nur der Grüne Pilz fordert, so genannte „whistle blower“ gesetzlich freizuspielen. Der ehemalige Generalstabschef Edmund Entacher, der vor Kurzem im ­profil die Heerespläne seines Ministers kritisierte, hat mittlerweile einen Fanclub auf Facebook. Doch seinen Arbeitsalltag muss er nun auf minderwertigem Posten in der Wiener Stiftskaserne fristen.

Der Grüne Werner-Lobo veröffentlicht die Ergebnisse von Kulturausschuss-Sitzungen in seinem Weblog, weil es ihm gegen den Strich geht, dass wichtige Entscheidungen hinter verschlossenen Türen fallen. Sehnsuchtsvoll blickt er nach Großbritannien: Dort werden Institutionen auf Websites aufgelistet, die öffentliche Gelder bekommen und deshalb alles über sich preisgeben müssen außer personenbezogene Informationen. Beantworten sie Anfragen nicht befriedigend, führt ein Link die Bürger zu einer staatlichen Stelle weiter, wo dieser Missstand postwendend gemeldet werden kann. Im Vergleich dazu nehmen sich die Internetauftritte heimischer Ministerien wie inhaltslose Werbefolder aus. Dort sinnvolle Informationen und Statistiken zu finden ist eine Kunst.

In den USA prägte der Supreme Court den Leitsatz: „The public has the right to know.“ Auf diesen Geist beruft sich auch die Plattform „respekt.net“. Ihr jüngstes Projekt heißt „mein Abgeordneter“ und ist eine Art Transparenzdatenbank. Politisch interessierte Bürger können dort nachsehen, in welchen Aufsichtsräten, Vereinen und sonstigen Gremien ihre Mandatare sitzen, welche Beteiligungen an Unternehmen sie halten und welche Interessen sie verfolgen.

In Österreich müssen Nationalratsabgeordnete ihre Nebeneinkünfte der Parlamentsdirektion melden. Seit Kurzem sind diese Daten auf der Parlaments-Homepage abrufbar, ziemlich versteckt in einem Seitenlink unter dem Titel „Nationalrat aktuell“. Allerdings erfährt man nicht die Höhe, sondern nur die Herkunft des Einkommens. Den Link auf der Parlaments-Homepage zu finden beschäftigt selbst geübte Surfer gut zwei Stunden.

Fotos: Philipp Horak für profil