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Rechnungshof
07/09/2022

Kassenreform: 10-Millionen-Euro-Beraterdeal ohne Preisvergleich vergeben

Neue Details aus dem Rechnungshofbericht zur Patientenmilliarde: Teure Consulter in der ÖGK waren für Türschildwechsel zuständig

von Jakob Winter

Achtung: Diese Geschichte kann negative Folgen auf die Moral der Zahlung von Sozialversicherungsbeiträgen haben. Denn ein Rechnungshof-Rohbericht zur Fusion der Krankenkassen, der profil exklusiv vorliegt, legt offen, wie sorglos mit den Geldern der Versicherten umgegangen wurde.

In der Vorwoche berichtete profil, dass die Prüfer des Rechnungshofes die von Türkis-Blau im Jahr 2018 bei der Kassenfusion versprochene „Patientenmilliarde“ nicht finden konnten. Stattdessen entstehen durch die Kassenfusion im Verwaltungsbereich Mehrkosten von knapp 215 Millionen Euro bis zum Jahr 2023. Bemängelt wurden von den Prüfern auch intransparente Postenbesetzungen – und dass die angekündigte Leistungsharmonisierung nur in Ansätzen realisiert wurde.

Der profil-Bericht löste eine heftige Debatte aus, Kritiker der Reform fühlten sich bestätigt. Ärztekammer, SPÖ und NEOS überboten sich mit scharfen Wortmeldungen, rote Gewerkschafter sprachen gar vom „teuersten Raubzug in der Geschichte der Zweiten Republik“, und ÖGB-Präsident Wolfgang Katzian sah den Grünen Gesundheitsminister Johannes Rauch gefordert, zumindest die Leistungsharmonisierung voranzutreiben. Die früheren Koalitionspartner ÖVP und FPÖ, die diese Reform verantworteten, verlegten sich auf Realitätsverweigerung. Die Vizeklubchefin der FPÖ, Dagmar Belakowitsch, behauptete in der „ZIB 2“, sie habe niemals eine Patientenmilliarde versprochen – was schon mit einer Google-Recherche leicht widerlegbar ist. Der ÖVP-nahe ÖGK-Generaldirektor Bernhard Wurzer verteidigte die Reform: Die Fusion werde am Ende des Tages ein Erfolg sein. Er gestand aber ein, dass die „Patientenmilliarde“ möglicherweise vorschnell versprochen wurde.

Doch die fehlende Milliarde ist bei Weitem nicht der einzige Kritikpunkt im 157-seitigen Rohbericht. profil veröffentlicht weitere Details aus dem brisanten Verschlussakt: Es geht um zweistellige Millionenbeträge für Consultingunternehmen, deren Mitarbeiter teilweise für einfache Hilfstätigkeiten abgestellt waren und dafür Honorare abrechneten, die einer Führungskraft entsprechen. Und es geht um den Dachverband der Sozialversicherungsträger, der derart entmachtet wurde, dass er im Jahr 2021 nicht einmal eine gemeinsame Strategie zwischen Krankenkassen, Pensionsversicherung und Unfallversicherung koordinieren konnte.

Experten für Türschildwechsel

Für die Fusion der neun Gebietskrankenkassen ließ sich die neu gegründete Österreichische Gesundheitskasse (ÖGK) in den Jahren 2019 und 2020 um 10,6 Millionen Euro von einem Consultingunternehmen beraten. Bei einem Zusammenschluss dieser Dimension – die ÖGK verwaltet immerhin ein Jahresbudget von 15,5 Milliarden Euro – ist Hilfe von außen an sich nichts Ungewöhnliches.

Bei der Prüfung der Auftragsvergabe und der Leistungsabrechnung des Consultingunternehmens stellte der Rechnungshof in seinem Rohbericht allerdings mehrere sonderbare Vorgänge fest.

Zuständig waren die Berater bei der Zusammenlegung der Gebietskrankenkassen zur ÖGK für Projektmanagement, Entwicklung von Fusionskonzepten, für Controlling und die Erstellung eines mehrjährigen Finanzplans. Die von Türkis-Blau propagierten Ziele der Kassenreform – Kostenreduktion und Leistungsvereinheitlichung – waren in den Ausschreibungsunterlagen „nicht explizit genannt“, heißt es im Rohbericht.

Die Prüfer entdeckten einige „Einzelfälle“, bei denen die Abrechnungen der Beratungsleistungen – wörtlich – „unzweckmäßig und mangelhaft waren“: „Einige Beschäftigte des Beratungsunternehmens erbrachten vor allem Tätigkeiten administrativer Art, z. B. Terminkoordination und Protokollführung. Weitere Tätigkeiten waren Seminarbewirtung, Unterstützung bei der Bestellung von Geschirr und der Austausch von Türschildern.“ Dafür rechnete das Unternehmen Stundensätze von 67 bis 93 Euro ab, womit hochgerechnet Kosten von bis zu 14.500 Euro pro Monat für jede dieser Personen anfielen.

„Hochpreisige externe Berater wurden für einfache, auch intern erbringbare Tätigkeiten beauftragt“, bemängelt der Rechnungshof. Kritik übten die Prüfer auch an einer externen Consulterin, die bei der ÖGK dafür zuständig war, die rechnerische Richtigkeit von Rechnungen zu überprüfen, darunter Honorarnoten jenes Unternehmens, bei dem sie selbst beschäftigt war. Außerdem hatten externe Berater E-Mail-Adressen der ÖGK mit Logo und Adressanschrift der Kasse und waren so nicht mehr als unternehmensfremde Personen identifizierbar. Über 50.000 Beraterstunden verrechnete das Consultingunternehmen. Der durchschnittliche Stundensatz von 209,73 Euro für die Organisationsberatung der ÖGK war laut Rechnungshof „um bis zu 80 % höher als jener bei der SVS“ – die Sozialversicherung der Selbständigen und Bauern ließ sich zur selben Zeit ebenfalls von einem externen Unternehmen beraten. Und hat offenbar besser verhandelt.

Vielleicht liegt das daran, dass bei der Auftragsvergabe zum ÖGK-Beratervertrag gar kein Preisvergleich eingeholt wurde. Der Rechnungshof: „Im Auswahlverfahren für das Beratungsunternehmen zur Organisationsberatung der ÖGK gab es nur einen im Verfahren zugelassenen Bewerber. Die inhaltlichen Gespräche zu den Ausschreibungsdetails führte – nach den dem RH verfügbaren Unterlagen – das Kabinett der damaligen Sozialministerin (Beate Hartinger-Klein, FPÖ, Anm.), ohne die Fachsektionen zu befassen. Die im Sozialministerium verfügbaren Akten dokumentierten den Ablauf des Verfahrens nicht vollständig. Insbesondere waren weder die Auftragswertermittlung noch die genauen Eignungskriterien ersichtlich.“ 

Der knapp 11-Millionen-Euro-Beratervertrag dürfte also von einem kleinen Kreis an Vertrauten der FPÖ-Ministerin abgewickelt worden sein – bezahlen durfte die Summe dann die ÖGK, nicht das Ministerium. 

Die Gründe für den Zuschlag lassen sich nicht nachvollziehen, weil das Kabinett von Hartinger-Klein die Dokumente nach ihrem Rücktritt ans Staatsarchiv übergeben hat, wo sie für 25 Jahre versiegelt sind. Selbst der Rechnungshof bekommt keinen Einblick. Es ist zwar üblich, dass Kabinettsakten ins Staatsarchiv wandern – bei Dokumenten zu Auftragsvergaben ist das aber ein äußerst ungewöhnlicher Vorgang. Der Rechnungshof ermahnt Sozialministerium und ÖGK, „die Führung von Akten auch bei einem Wechsel der handelnden Personen in der erforderlichen Transparenz sicherzustellen“.

Die ÖGK und die anderen Träger haben nun drei Monate Zeit, dem Rechnungshof eine Stellungnahme zum Rohbericht zu übermitteln. Erst danach will die ÖGK zu Details aus dem Bericht etwas sagen. 

Phönix in der Asche

Lange vor der türkis-blauen Kassenreform gab es eine Institution, die für Synergieeffekte zwischen Krankenkassen, Pensions- und Unfallversicherung zuständig war: der Hauptverband der Sozialversicherungsträger. Dort wurden trägerübergreifende Projekte wie die 
e-card umgesetzt. Mit der türkis-blauen Reform im Jahr 2018 wurde der Hauptverband zum Dachverband zusammengestutzt: ein Drittel weniger Personal (es wanderte zur ÖGK) und weniger Macht. Die Aufgaben blieben aber dieselben. Intern lief die Verschlankung des Dachverbandes unter dem Projekttitel „Phönix“. Statt aus der Asche aufzusteigen, stürzte er ab.

Laut Rechnungshof kam der geschwächte Dachverband gerade seinen gesetzlichen Verpflichtungen – etwa KV-Verhandlungen für Mitarbeiter der Sozialversicherungen – nach, er konnte aber keine Koordinierungsaufgaben im Zusammenhang mit der Fusion übernehmen und auch die Kosten der Kassenreform nicht zentral überwachen. 

Große Organisationen wie die Sozialversicherung fassen ihre strategischen Ziele in einer sogenannten „Balanced Scorecard“ zusammen, dabei werden verschiedene Perspektiven einbezogen, etwa die finanzielle, aber auch die Kundensicht. „Die Abstimmung einer Balanced Scorecard der Sozialversicherung für das Jahr 2021 gelang nicht“, schreibt der Rechnungshof. Und: „Trägerübergreifende Aspekte einer Leistungsharmonisierung oder die Zentralisierung der Softwareentwicklung verfolgte der Dachverband nicht.“ 

Durch die Kassenreform gibt es nun mit der ÖGK, der SVS (für Selbständige und Bauern) und der BVAEB (für Beamte und Eisenbahner) drei starke, zentralisierte Player, die sich aber untereinander weniger abstimmen als zuvor. Ein Beispiel: Vor der Kassenreform hatte der Hauptverband die App „meinesv“ entwickelt, über die Versicherte digital die Kostenerstattung für Wahlarztrechnungen und Versicherungsdatenauszüge anfordern konnten. Die App war trägerübergreifend für alle Krankenkassen gedacht. Seit der Reform haben ÖGK und SVS jeweils eigene Portale entwickelt, die im Wesentlichen dieselbe Funktion wie „meinesv“ bieten und auch noch ähnlich heißen, etwa: „meine ÖGK“. Ein Insider: „Die haben aus einem Portal drei gemacht.“

Was nun?

Offene Kritik an der Reform kommt inzwischen auch aus ÖVP-nahen Kreisen. Der frühere Vorstandschef im Hauptverband der Sozialversicherungsträger, Erich Laminger, der 2005 auf einem Ticket des ÖVP-Wirtschaftsbundes in sein Amt kam, schreibt in einem Leserbrief an profil (siehe Seite 72): „Denen, die diese Reform betrieben und mit großem Tamtam verkündet hatten, ging es primär um die Zerschlagung einer ,SPÖ-Domäne‘ und die Etablierung neuer Führungsstrukturen mit mehr ÖVP-Einfluss. Der SPÖ 
zuzurechnendes intelligentes Know-how wurde weitgehend ,entsorgt‘, und mit arrogantem Vorgehen im sogenannten ,Change-Management‘ wurde zahlreichen zuvor hochmotivierten Mitarbeiter:innen die Motivation genommen.“ Tatsächlich verschob sich das Machtverhältnis durch die Reform von den rot-dominierten Gewerkschaften in Richtung Arbeitgebervertreter. Seither tobt in der Sozialversicherung ein erbitterter Machtkampf, die verbliebenen Gewerkschafter im Verwaltungsrat und das türkis-dominierte Management widersprechen sich öffentlich. 
„Die Sozialversicherung hat kein öffentliches Gesicht mehr“, bilanziert Wirtschaftsbündler Alexander Biach, der bis zur Reform Chef des Hauptverbandes gewesen war. Biach ist ein schwarzer Konsenspolitiker, für Leute wie ihn war in der türkisen ÖVP kein Platz, er verlor durch die Reform seinen Job. Einsparungen durch die Fusion sind laut Biach trotzdem realistisch, allerdings erst „nach frühestens sieben Jahren“. Biachs Hoffnung ist, dass „sein“ Dachverband wieder aufgewertet wird.

NEOS-Sozialsprecher Gerald Loacker sieht ein weiteres Problem: „Wir NEOS sind für die freie Kassenwahl. Es gibt aber noch ein zweites legitimes Modell: die Einheitskasse. Das haben wir mit dieser Reform aber nicht erreicht, die derzeitige Aufgliederung nach Berufsständen wie Beamten und Angestellten macht keinen Sinn. Nur Dollfuß hätte seine Freude damit.“

ÖVP-Klubobmann August Wöginger gilt als ein Architekt der Reform von 2018, als Einziger der damals Involvierten ist er heute noch im Amt. Bisher schwieg er zum vernichtenden Rohbericht. Auf profil-Anfrage meldet er schriftlich Zweifel an den Zahlen des Rechnungshofs an, die ihm bekannten Zahlen würden die kolportierten Berechnungen „nicht stützen“. Warum aus der Patientenmilliarde nichts wurde? Dafür macht Wöginger Corona und einen Kündigungsschutz für Kassen-Mitarbeiter verantwortlich. Wöginger verspricht: „Bis zum Jahr 2025 wird die ÖGK bei gleichbleibendem Aufgabenportfolio rund 200 Planstellen im Verwaltungsbereich einsparen.“

Zu den Empfehlungen des Rechnungshofs will Wöginger vor der offiziellen Veröffentlichung des Berichts nichts sagen. Auch das Grün geführte Sozialressort hält sich zurück. Noch.