#ShadowDiplomats

Schattendiplomaten: Die schmutzigen Geschäfte der Honorarkonsuln

Wie Honorarkonsuln ihre partielle diplomatische Immunität für kriminelle Zwecke missbrauchen (oder es zumindest versuchen).

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Terrorfinanzierung, Waffendeals, Drogenhandel, Geldwäsche: Ein internationales Rechercheprojekt führt in die Welt ehrenamtlicher Diplomaten.

 

  • Staaten lassen sich in anderen Ländern nicht nur durch kostspielige Botschaftsapparate vertreten sondern auch durch Honorarkonsuln.
  • Honorarkonsuln sind Teilzeit-Diplomaten, die nebenher einem anderen Beruf nachgehen. In Wahrnehmung ihrer ehrenamtlichen Funktion sind sie vor Strafverfolgung geschützt.
  • Ein Konsul-Titel ist mit einem positiven Image verknüpft und förderlich für Geschäfte aller Art.
  • Immer wieder sind Honorarkonsuln aber in Kontroversen, Skandale und Verbrechen verwickelt, wie gemeinsame Recherchen von ICIJ, ProPublica und rund 60 weiteren Medienhäuser zeigen. Aus Österreich ist profil an dem Projekt „Shadow Diplomats“ beteiligt.

Diese Geschichte beginnt im Jahr 1963 und sie beginnt in Wien. Am 24. April 1963 verständigten sich Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen bei einer Konferenz auf das „Wiener Übereinkommen über konsularische Beziehungen“, einen völkerrechtlichen Vertrag, dem in weiterer Folge mehr als 180 Länder beitreten sollten.

Die wahlweise auch Wiener Konsularrechtskonvention genannte Vereinbarung war einerseits ein weiterer wichtiger Schritt hin zur Festigung internationaler Bündnisse (zwei Jahre zuvor war das „Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen“ entstanden), zugleich war sie aber auch die Grundlage für die Professionalisierung eines multinationalen Gewerbes, das seine Wurzeln im 19. Jahrhundert hat und bis heute sehr speziellen Regeln folgt: den Honorarkonsuln.

Der Honorarkonsul (im Plural tatsächlich mit einem „n“ am Schluss) ist eine Art von Teilzeit-Diplomat, der gerade da in Erscheinung tritt, wo vollwertige diplomatische Berufsvertretungen, also Botschaften oder Konsulate, fehlen. Es ist kein Beruf im engeren Sinne, vielmehr ein Ehrenamt.

Honorarkonsuln sind keine Berufsdiplomaten, wenngleich sie ausgewählte diplomatische Privilegien genießen – und genau davon handelt diese Geschichte.

#ShadowDiplomats

Willkommen in der Welt der „Shadow Diplomats“: Das ist der Titel eines internationalen Rechercheprojekts, das tief in eine Schattenwelt eintaucht, weit abseits des Jet-Sets eines Hans-Hermann Weyer, dem ikonischen deutschen Titelhändler, der als „schöner Consul“ einst den deutschsprachigen Boulevard verzückte.

Die „Shadow Diplomats“ beschreiben nicht das pralle Leben, vielmehr dessen dunkle Seiten: Es geht um Verbrechen aller Art. Um Terrorismusfinanzierung zum Beispiel, um Waffen- und Menschenhandel, um Geldwäsche, um Korruption, zusammengefasst: um Schurkendiplomatie. Zugleich geht es auch um internationale Netzwerke, die ihre wirtschaftlichen oder privaten Ziele mit einem quasi-diplomatischen Stempel versehen und veredeln.

An den monatelangen Recherchen waren insgesamt 160 Journalistinnen und Journalisten aus 46 Ländern beteiligt, koordiniert wurden diese vom International Consortium of Investigative Journalists (ICIJ) und der US-amerikanischen Investigativplattform Propublica. Aus Österreich war profil beteiligt. Nach den „FinCEN Files“ (2020), den „Pandora Papers“ (2021) und den „Uber Files“ (2022) ist dies das vierte internationale ICIJ-Projekt, an welchem profil in den vergangenen drei Jahren teilgenommen hat.

Terrorfinanciers, Mörder, Waffenschieber

In gemeinsamen Recherchen entstand eine mehr als 500 Namen fassende Datei von aktiven und ehemaligen Honorarkonsuln rund um den Globus, die über die Jahre in Kontroversen, Skandale und/oder Strafverfahren verwickelt waren oder bis heute sind. Die Erkundungen speisten sich aus Gerichtsakten, Berichten von Regierungsbehörden, Menschenrechtsorganisationen, den Vereinten Nationen und Medienhäusern.

ProPublica, ICIJ und 59 weitere Medienpartner – darunter auch „Süddeutsche Zeitung“, Paper Trail Media, „Der Spiegel“, NDR, WDR, „El País“, Tamedia und „L’Espresso“ – stießen auf verurteilte Mörder, Drogenhändler, Sexualstraftäter, Waffenschieber und Betrüger. Auch Handlanger der korruptesten Regierungen der Welt reihten sich ein. Neun Honorarkonsuln lassen sich mit Terrororganisationen in Verbindung bringen, allen voran mit der vom Libanon aus operierenden Hisbollah. Die Namen von fast drei Dutzend Honorarkonsuln fanden sich auf internationalen Sanktionslisten wieder, unter ihnen der russische Oligarch Andrey Kozitsyn, bis vor einigen Monaten Österreichs Honorarkonsul im russischen Jekaterinenburg.

Die Recherchen zeitigten bereits vor der Veröffentlichung erste Konsequenzen. Mitte vergangener Woche beendete das Wiener Außenministerium schlagartig die Zusammenarbeit mit der brasilianischen Geschäftsfrau Tania Kramm da Costa, die seit Oktober 2020 Österreichs Honorarkonsulin im brasilianischen Cuiabá gewesen war – eine Funktion, die sie ab 2012 auch für die Bundesrepublik Deutschland ausgeübt hatte, eine Doppelhonorarkonsulin also (laut den Bestimmungen der Wiener Konsularrechtskonvention ist das tatsächlich möglich).

Den Anstoß zu Costas Verabschiedung hatte eine gemeinsame Medienanfrage von „SZ“, „Spiegel“, Paper Trail Media und profil gegeben, die das Ressort von Alexander Schallenberg mit einem bis dahin offenbar unbekannten Sachverhalt konfrontierte. Demnach war da Costa vor ihrer Ernennung zur Honorarkonsulin Österreichs in Brasilien in eine Affäre um Dokumenten-Beglaubigungen involviert, diese Information war aber jahrelang nicht bis nach Wien durchgedrungen. „Aufgrund der nun bekannt gewordenen Umstände haben wir die Zusammenarbeit mit Frau Kramm da Costa selbstverständlich unverzüglich beendet“, so das Außenministerium in seiner Stellungnahme (dazu später).

Der Honorarkonsul der Mongolei in der Schweiz wiederum kündigte seinen Rücktritt an, nachdem Journalisten der Schweizer Tamedia-Gruppe die mongolische Botschaft darüber informiert hatten, dass er kürzlich in der Schweiz wegen Steuerhinterziehung verurteilt worden war.

Die dunkle Seite der Geschäfts

Unter den Schattendiplomaten finden sich Honorarfunktionäre, die ihre konsularischen Befugnisse missbrauchten, in dem sie sich beispielsweise an der Fälschung von Urkunden und Dokumenten beteiligten. Andere versuchten ihre partielle diplomatische Immunität dazu zu verwenden, um sich der Strafverfolgung in ihrem Empfangsstaat zu entziehen, Steuern oder Zölle nicht abzuführen, Alko-Tests bei Verkehrskontrollen zu verweigern, Strafzettel wegen Geschwindigkeitsübertretungen nicht zu zahlen.

Annähernd drei Dutzend Honorarkonsuln waren während ihrer Amtszeit in Straftsachen verwickelt, die in Gerichtsurteilen mündeten. Unter ihnen Ladislav Otakar Skakal, ehemaliger Honorarkonsul Italiens in Ägypten. Er wurde 2020 in Kairo zu 15 Jahren Haft verurteilt – in Abwesenheit. 2018 hatte er offenbar versucht, mehr als 21.000 ägyptische Artefakte im Diplomatencontainer Richtung Italien zu schmuggeln, darunter Tausende historische Münzen, mehr als 150 kleine Statuen, fünf Mumienmasken und ein hölzerner Sarkophag. Auf Anfrage des Rechercheverbundes war Skakal für eine Stellungnahme nicht zu erreichen.

In Nordmazedonien flogen zwei Konsuln auf, die ihre Büros für russische Propaganda-Zwecke zur Verfügung gestellt haben sollen, in Myanmar nutzte ein international sanktionierter Konsul seine Verbindungen, um der Militärjunta Waffen zu liefern.

Mohammad Bazzi, ehemaliger Honorarkonsul Gambias im Libanon und Vertrauter des früheren gambischen Präsidenten, soll der Hisbollah nach Erkenntnissen der US-Regierung über Jahre Millionen Dollar verschafft haben – er hat die Verwicklungen stets bestritten.

Gegen den früheren Honorarkonsul Malis in Spanien sind in Spanien Geldwäscheermittlungen anhängig, ebenso gegen die Honorarkonsuln zweier weiterer Länder – wegen vermuteter Verbindungen zum internationalen Drogenhandel. „Diese Konsuln handeln völlig autonom und werden von dem Staat, den sie vertreten, nicht kontrolliert«, notierten spanische Ermittler 2019 in einem vertraulichen Bericht, der ProPublica und ICIJ vorliegt.

Waseem Ramli wurde 2019 Honorarkonsul Syriens in Kanada, ungeachtet seiner Verbindungen zum syrischen Diktator Bashar al-Assad. Die Zulassung Ramlis während des syrischen Bürgerkriegs führte zu heftiger Kritik, schließlich wurde seine Ernennung widerrufen.

Der frühere Honorarkonsul Kanadas in Guinea soll in der konsularischen Residenz vor Jahren eine Zwölfjährige vergewaltigt haben. Er setzte sich nach Kanada ab, das kein Auslieferungsabkommen mit Guinea hat. 2017 wurde er in Guinea in Abwesenheit zu zwölf Jahren Haft verurteilt.

Ahmed Idris Nasreddin, verstorbener Honorarkonsul Kuwaits in Italien, war laut dem US-Finanzministerium einer der Direktoren der Al Taqwa Bank mit Headquarter auf den Bahamas. Die Bank wurde Ende der 1980er Jahre mit Unterstützung der Muslimbruderschaft gegründet und soll sich unter anderem an der Finanzierung der Terrororganisationen Hamas und al-Qaida beteiligt haben. Die Bank Al Taqwa und Nasreddin selbst wiesen die Anschuldigungen damals zurück.

Der früheren französischen Honorarkonsulin in der Türkei wird vorgeworfen, Rettungswesten und Schlauchboote an Flüchtende verkauft zu haben. Sie betreibt ein Geschäft für Segelbedarf in Bodrum. Nach einem Medienbericht wurde sie als Honorarkonsulin abgezogen.

Der frühere Honorarkonsul der Elfenbeinküste in Georgien wurde 2006 in Georgien zu einer mehrjährigen Haftstrafe verurteilt, nachdem die Polizei in seinem Büro Hunderte Pillen eines Heroin-Substitutionsmittels sichergestellt hatte. Er beschwerte sich später beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, dass sein Honorarkonsulat gar nicht hätte durchsucht werden dürfen (und bekam zumindest teilweise recht).

Ein bisschen Diplomat

Was ein Honorarkonsul darf und nicht darf, regelt zunächst einmal die Wiener Konsularrechtskonvention aus dem Jahr 1963. Diese wurde allerdings nicht von allen Staaten gleichermaßen umgesetzt, weshalb Honorarkonsuln nicht überall auf der Welt die gleichen Aufgaben und Privilegien haben.

So hat etwa nach Auskunft des Wiener Außenministeriums keines der derzeit rund 320 „Honorarämter“ in mehr als 130 Ländern weltweit die Befugnis, Visa auszustellen. Andere Staaten gewähren ihren Honorarkonsuln dieses Recht durchaus.

Honorarkonsuln haben keine vollwertige diplomatische Immunität, weshalb sie vor einer Strafverfolgung im Empfangsstaat grundsätzlich nicht geschützt sind. Auch sind Honorarkonsulate per se nicht „unverletztlich“, das heißt, sie dürfen von Behörden betreten werden.

Doch es gibt Ausnahmen. Honorarkonsuln haben eine „funktionelle Immunität“: Wenn sie in dieser Funktion tätig werden, sind sie vor Strafverfolgung geschützt, auch ihre dienstliche Korrespondenz und die Archive sind für Dritte tabu. Laut der Wiener Konsularrechtskonvention kann auch das Dienstgepäck von Honorarkonsuln geschützten Diplomatenstatus bekommen, wenngleich auch das nicht in allen Staaten der Fall ist.

„Alle Konsul:innen sind verpflichtet, die Gesetze und sonstigen Rechtsvorschriften des Empfangsstaats zu beachten, sowie ihre konsularischen Aufgaben stets mit rechtmäßigen Mitteln und innerhalb der völkerrechtlich zulässigen Grenzen wahrzunehmen“, schreibt das Außenministerium in einer Stellungnahme an profil. „Kriminelle Tätigkeiten können selbstverständlich keine Amtshandlungen darstellen und sind jedenfalls zu unterlassen, anderenfalls droht eine unverzügliche Beendigung der Zusammenarbeit.“

Wie wird man überhaupt Honorarkonsul? Das hängt zunächst einmal davon ab, wessen Honorarkonsul man gerne werden möchte. Vorneweg: Man muss weder Staatsbürger des Landes sein, das man vertreten will, noch zwingend dessen Sprache sprechen, noch je überhaupt dort gewesen sein.

Für Honorarfunktionärinnen und -funktionäre der Republik Österreich im Ausland gilt: „Kandidat:innen werden von den Botschaften oder Generalkonsulaten vorgeschlagen. Sie müssen auf Grund ihres beruflichen oder persönlichen Hintergrunds zur nachdrücklichen Vertretung der österreichischen Interessen geeignet sein. Sie müssen möglichst auch einen Bezug zu Österreich aufweisen sowie in der Lage und bereit sein, die aus der Errichtung und dem Betrieb eines Honorarkonsulates erwachsenden Kosten aus eigenen Mitteln zu tragen. Nach Möglichkeit sollten sie gute Deutschkenntnisse vorweisen können oder andernfalls eine(n) deutschsprachige(n) Mitarbeiter(in) beistellen“, schreibt das Wiener Außenministerium.

Längst ist rund um den Titel ein globaler Handelszweig entstanden. Dienstleister wie der russische Anbieter Elma Global werben online um Klientel – und verheißen Privilegien: „Man kann über diplomatische Kanäle als VIP-Person reisen, oft ohne Visum.“ Und: „Die Ernennung zum Honorarkonsul eines fremden Landes verschafft erhebliches Sozialprestige. Ihre Villa kann das Wappen des vertretenen Landes tragen.“

Im Gegensatz zu Berufsdiplomaten wie Botschaftern, Generalkonsuln oder Konsuln sind Honorarkonsuln keine beamteten Angestellten des Landes, das sie vertreten. So gesehen sind Honorarkonsulate gerade für Staaten mit knappen finanziellen Ressourcen eine willkommene Möglichkeit, sich in einem Land zumindest ein bisschen diplomatisch repräsentieren zu lassen, ohne selbst eine kostspielige Botschaft betreiben zu müssen. Oder um es in den Worten des deutschen „Titelhändlers“ Hans-Hermann Weyer auszudrücken: „Früher kosteten Konsulate 20.000 Dollar, da stand der Dollar noch sehr gut, heute ab 200.000 Dollar“, erzählte Weyer der Münchner „Abendzeitung“ 2019.

Ein blauer Pass für Wenige

Von den derzeit rund 340 „Honorarfunktionären“ Österreichs in mehr als 130 Ländern sind laut Außenministerium nur 95 auch tatsächlich österreichische Staatsbürger – und haben damit Anspruch auf den so genannten „Österreichischen Dienstpass“, jenes blaue Reisedokument, das unter anderem auch Abgeordneten, Mitgliedern der Landesregierungen und den Präsidenten der Höchstgerichte zusteht. Eine echte „Amtsbefugnis“ lässt sich daraus allerdings nicht ableiten. Diese erschöpft sich in aller Regel in der Beglaubigung von Dokumenten. „Honorarfunktionäre stellen vor allem dort eine wertvolle Ergänzung dar, wo es keine Berufsvertretungsbehörde gibt. Sie bieten zum Beispiel österreichischen Reisenden sowie Auslandsösterreicher:innen eine erste Anlaufstelle in Notsituationen, oder dienen aufgrund ihrer ausgezeichneten Kontakte im Land als Bindeglied zu lokalen Behörden, Wirtschaftstreibenden oder Kulturschaffenden“, so das Außenministerium in seiner Stellungnahme an profil.

Von Pröll bis Swarovski und Glock

Umgekehrt sind Honorarkonsulate auch und gerade für Wirtschaftstreibende und Politiker eine willkommene Erweiterung des eigenen Horizonts, und sei es nur des geschmeidigen Titels wegen. Nicht umsonst lässt sich die Welt in Österreich prominent vertreten. Niederösterreichs ÖVP-Altlandeshauptmann Erwin Pröll zum Beispiel ist seit 2017 Sloweniens Honorarkonsul in St. Pölten; die ehemalige Casinos Austria-Managerin Bettina Glatz-Kremsner, zwischen 2017 und 2019 unter anderem auch stellvertretende ÖVP-Bundesparteivorsitzende, seit 2013 Honorarkonsulin Ungarns in Wien. Die Tiroler Industriellenfamilie Swarovski stellt gleich vier amtierende Honorarkonsuln: Helmut Swarovski (Malta), Christoph Swarovski (Thailand), Alexander Swarovski (Tschechien) und Philipp Swarovski (Mexiko). Der Kärntner Waffenindustrielle Gaston Glock vertritt ehrenamtlich Rumänien, der Wiener Rüstungslobbyist Walter Schön St. Vincent und die Grenadinen. Der Salzburger Manager Anton Santner, vormals ÖVP-Landesgeschäftsführer, tritt für Slowenien in Erscheinung, der niederösterreichische Unternehmensberater Markus Posset für Albanien. Heinrich Schaller, Generaldirektor der Raiffeisenlandesbank Oberösterreich, ist Tschechiens Honorarkonsul in Linz, die Funktion hatte einst sein 2019 verstorbener Vorgänger Ludwig Scharinger. Der Unternehmer Paul Senger-Weiss betreut das Honorarkonsulat Großbritanniens in Bregenz; Christian Jauk, Chef der Capital-Bankengruppe der Grazer Wechselseitigen und Präsident des SK Sturm Graz, das Honorarkonsulat Portugals in Graz. Ebenda lässt sich Ungarn vom Öl-Unternehmer Rudolf Roth repräsentieren. Das Ehepaar Cattina und Wolfgang Leitner war über Jahre überhaupt so etwas wie das Glam couple der Branche. Die Rechtsanwältin ist bis heute Honorarkonsulin Finnlands in Graz, der Industrielle und ehemalige Vorstandschef des Anlagenbauers Andritz war bis vor einigen Monaten Honorarkonsul Deutschlands in der Steiermark. Die Funktion hat mittlerweile Joachim Schönbeck, Leitners Nachfolger an der Andritz-Unternehmensspitze. Harald Neumann, ehedem CEO des Glücksspielkonzerns Novomatic war Rumäniens Honorarkonsul in Niederösterreich, der langjährige Raiffeisen-Banker und spätere -Generalanwalt Walter Rothensteiner wiederum vertrat bis vor wenigen Jahren die Interessen des autokratisch geführten Singapur. Und diese Liste ist nicht annähernd vollständig.

Repräsentieren und Netzwerken

Das Leben eines Honorarkonsuls in Österreich ist vergleichsweise beschaulich. „Eigentlich geht es da vorwiegend ums Repräsentieren und Netzwerken“, erzählt der Honorarkonsul eines EU-Landes, der namentlich „besser nicht“ genannt werden will. „Das ist eine Prestigesache. Wenn du Honorarkonsul von Deutschland, Frankreich, Italien oder Großbritannien bist, spielst du gesellschaftlich überhaupt ganz vorne mit. Und geschäftlich geht ja auch immer wieder eine Türe auf.“

Was es braucht, um Honorarkonsul zu sein?“ „Ordentliche Repräsentationsräume und einen Sinn für Cocktails“, sagt der Honorarkonsul. In seltenen Fällen werden Honorarkonsuln auch in ernsteren Angelegenheiten tätig. Wird ein ausländischer Staatsangehöriger festgenommen, hat er laut der Wiener Konsularrechtskonvention das Recht, von Konsularbeamten besucht und betreut zu werden – das schließt auch Honorarkonsuln mit ein. Auch bei Abschiebe- und Asylverfahren werden Honorarkonsuln, die als Vertreter Österreichs in den Herkunftsländern geflüchteter Menschen sitzen,  immer wieder  involviert: Mitunter holen Behörden und Gerichte über sie Informationen und Einschätzungen zur Situation vor Ort ein.

2014 beschrieb der Wiener Rechtsanwalt Christian Dorda, bis heute Honorarkonsul des Fürstentums Monaco, die Voraussetzungen in einem Interview mit der Tageszeitung „Die Presse“ so: „Staaten sind gut beraten, wenn sie jemanden suchen, der in Wirtschaft, Politik und Gesellschaft gut vernetzt ist, der einen leichten und informellen Zugang zu Entscheidungsträgern gewähren kann – nicht jemanden aus den Klatschspalten.“

Laut Außenministerium sind in Österreich derzeit 248 ausländische Honorarkonsulate tätig, dazu 20 Honorargeneralkonsulate (die im Gegensatz zu einfachen Honorarkonsulaten in aller Regel Visa, vereinzelt auch Reisepässe ausstellen dürfen).

Für Skandale waren die in Österreich tätigen Honorarkonsuln selten bis nie gut – und wenn doch, dann hatten die öffentlichkeitswirksamen Fälle nichts mit dem Ehrenamt an sich zu tun – siehe etwa die laufenden Ermittlungen der Wirtschafts- und Korruptionsstaatsanwaltschaft (WKStA) gegen Harald Neumann, Bettina Glatz-Kremsner und Walter Rothensteiner im so genannten „Casinos“-Komplex (profil berichtete ausführlich, alle Betroffenen bestreiten strafrechtliches Fehlverhalten).

Saufen im Namen der Diplomatie

Nichtsdestoweniger verleitet auch in Österreich der quasi-diplomatische Status manche seiner Träger zum Versuch, sich private Privilegien herauszuschlagen. Wer sich fast schon wie ein Botschafter fühlt, glaubt nur allzu schnell, wie ein echter Diplomat immun zu sein und über den österreichischen Gesetzen zu stehen – oder behauptet das zumindest, wenn es ihm gerade günstig erscheint. Der Missbrauch der Honorarkonsul-Funktion führt immer wieder zu aussichtslosen, aber langwierige Gerichtsverfahren, mit denen sich der österreichische Rechtsstaat herumschlagen muss. Etwa wie in jener Causa, die am 28.  Dezember 2019 ihren Ausgang nahm.

In den frühen Morgenstunden, genau um 2.35 Uhr, hält eine Polizeistreife einen Autolenker auf. Bei der Kontrolle schlägt den Beamten „leichter Alkoholgeruch“ entgegen. Außerdem stellen sie beim Lenker „eine veränderte Sprache und eine leichte Rötung der Bindehaut“  fest – nachzulesen in einem Erkenntnis des Landesverwaltungsgerichts Oberösterreich. Wie bei jedem anderen Autofahrer auch, der unter solchen Umständen aus dem Straßenverkehr gezogen wird, forderten die Polizisten den Mann auf, einen „Alkovortest“ durchzuführen. Diesen verweigerte der Lenker allerdings genauso wie einen Test mit dem geeichten Alkomaten. Stattdessen hielt der in Linz wohnende Österreicher den Beamten einen Diplomatenpass und eine Legitimationskarte unter die Nase und behauptete mehrfach, diplomatische Immunität zu genießen und daher nicht zum Alkotest verpflichtet zu sein. Er war nämlich Honorarkonsul eines westafrikanischen Landes (einer von mehreren in Österreich). Die Polizisten wiesen den Mann darauf hin, dass dies eine Verweigerung des Tests darstelle. Zwar konnte der Konsul zunächst weiterfahren, zwei Wochen später flatterte ihm allerdings ein Bescheid ins Haus, in dem er aufgefordert wurde, unverzüglich seinen Führerschein abzuliefern. Das tat der Mann auch – verwickelte die Behörden jedoch in ein langwieriges rechtliches Verfahren, das sogar bis zum Verwaltungsgerichtshof führen sollte.

Der Quasi-Diplomat behauptete, vor der Verkehrskontrolle „im Rahmen seiner hoheitlichen Tätigkeit als Konsul an einem Treffen mit Geschäftsleuten“ in einem Lokal teilgenommen zu haben. Er sei „auf dem Rückweg zur Außenstelle seines Konsulats“ gewesen, um einen Bericht über den Termin zu verfassen. Der Termin diente übrigens nicht der diplomatischen Völkerverständigung zwischen Staaten, sondern der Gewinnung von Investoren für den Entsendestaat des Konsuls – Stichwort: Lobbying. Der Mann behauptete, die Fahrt sei Teil einer „zusammengehörigen Amtshandlung“ als Konsul gewesen.

Weder das Landesverwaltungsgericht, noch später der Verwaltungsgerichtshof ließen sich von der Argumentation erweichen. Sie sahen in der Autofahrt selbst keine konsularische Amtshandlung. Es blieb bei sechs Monaten Führerscheinentzug. Es ist nämlich seit Jahrzehnten höchstgerichtlich festgestellt, dass das Lenken eines Pkw durch einen Honorarkonsul, der österreichischer Staatsbürger ist, grundsätzlich nicht als konsularische Amtshandlung anzusehen ist. Es besteht also keine Immunität.

Die Liste der Fälle, bei denen sich Honorarkonsuln als immun gegenüber den Verkehrsregeln wähnten, ist lang: Im Juni 1981 setzte sich ein damaliger Honorarkonsul eines nordeuropäischen Staates in der Wiener Innenstadt im Bereich Michaelerplatz/Herrengasse über ein Fahrverbot hinweg. Er behauptete, sich auf dem Weg zu seiner Botschaft befunden zu haben. Der Fall ging bis zum Verwaltungsgerichtshof, der letztlich die Beschwere des Konsuls abwies. Zur Geldstrafe von 500 Schilling kamen noch Verfahrenskosten von 2400 Schilling.

Im September 1982 ignorierte der damalige Honorargeneralkonsul eines mittelamerikanischen Staats  – ein Rechtsanwalt und Hotelier – auf dem Weg von seinem Haus im niederösterreichischen Klosterneuburg in sein Jagdrevier im Waldviertel eine 30er-Tafel sowie ein Überholverbot und zog mit überhöhter Geschwindigkeit an einem Lkw vorbei. Er wurde von einem Gendarmen angehalten. Da der Konsul keinen Originalführerschein dabei hatte und seine Identität nicht festgestellt werden konnte, wurde er kurzfristig festgenommen. Als später das Verwaltungsstrafverfahren gegen den Mann eingestellt wurde, klagte er die Republik wegen der Festnahme auf Amtshaftung und forderte mehr als eine halbe Million Schilling. Begründung: Es habe sich um eine Dienstfahrt gehandelt (auf dem Weg ins Jagdrevier wollte der Mann demnach in seiner Funktion als Honorarkonsul einen Bauplatz vermessen). Der Fall ging bis zum Obersten Gerichtshof. Mit seinem Ansinnen, sich ein schönes Körberlgeld von der Republik zu holen, blitzte der Konsul aber letztlich vor Gericht ab.

In den frühen Abendstunden des 3. August 1999 raste ein Autofahrer mit 196 km/h auf der Südautobahn in der Steiermark in eine Radarfalle. Als ihm eine Geldstrafe von 4000 Schilling aufgebrummt wurde, verwies der Mann darauf, Honorarkonsul einer Republik in Südosteuropa zu sein. Er habe im Auftrag des dortigen Staatspräsidenten dessen Tochter vom Flughafen Wien-Schwechat abgeholt, um sie zu einem wichtigen Termin nach Venedig zu bringen. Kurz gesagt: Die Raserei soll eine konsularische Amtshandlung gewesen sein. Der Mann behauptete, rechtlich immun zu sein, der Unabhängige Verwaltungssenat (UVS) Steiermark belehrte ihn eines Besseren. Neben der Geldstrafe musste der Konsul auch noch für zwei Wochen seinen Führerschein abgeben, was wiederum vom Verwaltungsgerichtshof als rechtmäßig angesehen wurde.

2004 befasste sich dann der UVS Oberösterreich mit einem Honorarkonsul, der sein Auto ohne Parkschein in einer gebührenpflichtigen Kurzparkzone abgestellt hatte. Der Mann behauptete, sein Auto in Zusammenhang mit konsularischen Aufgaben abgestellt zu haben und seine Amtshandlungen zum Teil vom Pkw aus vorzunehmen. Der UVS ließ sich davon nicht überzeugen und hielt fest: „Der Beschwerdeführer hat es auch unterlassen, im Verfahren konkret darzulegen, welche Amtshandlungen er vom Pkw aus vorgenommen hat.“ Der Behauptung des Konsuls stehe auch die Aussage einer „Zeugin entgegen, die während des Beobachtungszeitraums offenbar keine Person im Pkw wahrgenommen hat, die eine Amtshandlung vornehmen hätte können“.

Dies sind Fälle, in denen Honorarkonsuln mit ihren Beschwerden gegen diverse Strafen durch die Instanzen zogen und letztlich abblitzten. Da es sich teilweise um höchstgerichtliche Entscheidungen handelt, sind diese im Rechtsinformationssystem des Bundes hinterlegt. Nicht nachvollziehen lässt sich freilich, wie oft Honorarkonsuln mit der frechen Behauptung, immun zu sein, gegenüber Behördenvertretern Erfolg hatten. In diesen Fällen folgten naturgemäß keine Beschwerden der Betroffenen und keine Höchstgerichtsentscheide. Dass es sehr wohl solche Fälle gibt, lässt sich jedoch aus der eingangs beschriebenen Causa um den Konsul von Guinea und den verweigerten Alkotest ableiten. Das Landesverwaltungsgericht Oberösterreich gelangte nämlich zu dem Eindruck, dass der Mann tatsächlich selbst davon überzeugt war, „im Straßenverkehr umfassende Immunität“ zu genießen. Er habe in seiner Vernehmung auch durchblicken lassen, sich „in ähnlichen Situationen ebenso verhalten zu haben – und wäre er diesbezüglich (Radarwarner, Schnellfahren, Falschparken) immer straffrei geblieben“.

Man sieht: Aufklärung tut Not. Ein österreichischer Staatsbürger, der  Honorarkonsul für ein fremdes Land ist, genießt Immunität nur in Bezug auf tatsächliche konsularische Amtshandlungen. Autofahren zählt grundsätzlich nicht dazu – auch nicht, wenn die Fahrt zum Ort eines Amtsgeschäftes führt. Honorarkonsulate selbst sind ebenfalls nicht umfassend vor gerichtlichen Exekutionsmaßnahmen geschützt. Sehr wohl der Immunität unterliegen jedoch konsularische Archive und Schriftstücke. Diesbezüglich darf Österreich „nur mit Zustimmung des Missionschefs Vollzugsgewalt ausüben“, wie der Oberste Gerichtshof 1996 festhielt.

Das „Bestallungsverfahren“

Soweit es Österreichs Honorarkonsuln im Ausland betrifft, müssen sich diese einem so genannten Bestallungsverfahren unterziehen, ehe sie vom Ministerrat vorgeschlagen und vom Bundespräsidenten ernannt werden. Das Außenministerium hält dazu fest: „Neben der Vorlage eines Erfassungsbogens, eines Lebenslaufes, eines aktuellen Passfotos und der Stellungnahme des beziehungsweise der zuständigen Wirtschaftsdelegierten haben sich Kandidat:innen einer Sicherheitsüberprüfung im Sinne des Paragraf 55 des Sicherheitspolizeigesetzes zu unterziehen. Zusätzlich ist ein lokaler Strafregisterauszug zu übermitteln. Kandidat:innen können nur dann für die Funktion einer Honorarfunktionärin oder eines Honorarfunktionärs in Betracht gezogen werden, wenn sich im Rahmen der Sicherheitsüberprüfung keinerlei Anhaltspunkte ergeben, die die Vertrauenswürdigkeit einschränken würden.“

Der Fall da Costa

Im Falle der vergangene Woche abberufenen österreichischen Honorarkonsulin in Brasilien scheinen die Compliance-Mechanismen nicht funktioniert zu haben. Tania Kramm da Costa wurde 2012 zunächst zur Honorarkonsulin der Bundesrepublik Deutschland ernannt, 2020 auch zu jener der Republik Österreich. Dazwischen fällt eine Affäre, die in Brasilien gerichtliche Konsequenzen hatte. Nach Recherchen der „Süddeutschen Zeitung“ hatte da Costa kurz nach ihrem Amtsantritt als deutsche Honorarkonsulin im Juli 2012, die Echtheit von Vollmachten durch Unterschrift und Stempel bestätigt, durch die 33.000 Hektar Land im Wert von heute umgerechnet rund 66 Millionen Euro übertragen wurden – an ihren eigenen Vater. Ein brasilianisches Gericht annullierte den Vorgang fünf Jahre später, zum einen, weil die deutsche Honorarkonsulin bei der Unterzeichnung der Vollmachten – anders als behauptet – gar nicht anwesend gewesen war. Und zum anderen, weil ihr das Gericht einen „eklatanten Konflikt zwischen öffentlichen und privaten Interessen“ und „ein mögliches ethisches Fehlverhalten“ vorwarf, weil von der Beglaubigung ihr Vater profitierte (zugleich ihr Vorgänger als Honorarkonsul).

Laut dem Auswärtigen Amt in Berlin erfuhr die deutsche Botschaft in Brasilia erst Mitte April 2022 von dem Fall – fünf Jahre nach dem Ende des Gerichtsverfahrens. Mitte Oktober 2022 wurde Tania Kramm da Costa dann als Honorarkonsulin Deutschlands verabschiedet.

Nach Wien drang die Information aber erst durch die Medienanfrage vergangene Woche. „Das erwähnte Gerichtsverfahren war dem österreichischen Außenministerium zum Zeitpunkt der Ernennung und bis dato nicht bekannt. Dieses Verfahren wurde von Frau Tania Kramm da Costa dem österreichischen Außenministerium gegenüber nicht bekanntgegeben. Aufgrund der nun bekannt gewordenen Umstände haben wir die Zusammenarbeit mit Frau Kramm da Costa selbstverständlich unverzüglich beendet“, heißt es in der Stellungnahme.

Auf Anfrage der recherchierenden Medien teilte Kramm da Costa lediglich mit, sie werde sich „gegen die Lügen wehren“, ging dabei aber nicht ins Detail.

Der Fall Kozitsyn

Wer online nach Andry, wahlweise auch Andrey oder Andrei Kozitsyn sucht, wird alsbald beim Österreichischen Konsulat im russischen Jekaterinenburg landen. Auf der Website www.botschaft-konsulat.com findet sich dazu folgender Eintrag: „Das Österreichische Konsulat in Yekaterinburg ist ein Ort bilateraler Repräsentation von Österreich in Russland. Es dient der Pflege und Entwicklung Österreichischer Beziehungen und stellt umfangreiche Dienstleistungen für Österreichische Staatsbürger bereit. Das Österreichische Konsulat in Yekaterinburg wird von Mr. Andrey Kozitsyn – Honorar Konsul von Österreich in Russland – geleitet.“

Ganz aktuell ist der Eintrag nicht mehr. Laut Außenministerium ist Kozitsyn im Juli dieses Jahres von der Funktion zurückgetreten.

Der heute 62-jährige Oligarch gilt als einer der reichsten Russen, milliardenschwer, kreml-treu, Träger von Putins „Orden der Freundschaft“ (den er sich auch mit einigen Österreichern teilt).

Kozitsyn ist Gründer, Aktionär und ehemaliger CEO der Ural Mining and Metallurgical Company (UMMC), eines der größten Rohstoffkonzerne Russlands.

Laut Außenministerium wurde Kozitsyn 2006 Österreichs Honorarkonsul in Jekaterinenburg, „das eine der wirtschaftlich und kulturell wichtigsten Städte Russlands ist. Es ergaben sich im Zuge der Sicherheitsüberprüfung und des Bestallungsverfahrens keinerlei Anhaltspunkte, die seine Vertrauenswürdigkeit einschränkten“.

Mittlerweile steht Andrey Kozitsyn aufgrund seiner Verbindungen zum Kreml unter internationaler Beobachtung. Seit Juli steht er unter anderem auf der Sanktionsliste der Europäischen Union.

Sie mögen keine echten, mit umfassender Immunität ausgestatteten Vollblut-Diplomaten sein, dennoch verfügen auch Honorarkonsuln über gewisse Privilegien – und sei es nur, dass ihnen im Geschäftsleben automatisch ein besserer Leumund anhaftet und ihnen dadurch Türen aufgehen, die anderen verschlossen bleiben. Wer einen Staat repräsentieren darf, muss – so die Logik – schließlich ein in höchstem Maße vertrauenswürdiger Mensch sein. Diese von der öffentlichen Hand verliehene Vorrangstellung wird von manchen Konsuln missbraucht. Staaten tun jedenfalls gut daran, darauf zu achten, durch wen sie sich im Ausland vertreten lassen. Wie diese Recherche zeigt, funktionieren vorhandene Kontrollmechanismen nicht immer. Das Projekt „Shadow Diplomats“ leuchtet deshalb die Schattenwelt der Honorarkonsuln mit journalistischen Mitteln aus – und ist damit noch lange nicht fertig.

Stefan   Melichar

Stefan Melichar

ist Investigativ- und Wirtschaftsjournalist bei profil und Mitglied beim International Consortium of Investigative Journalists (ICIJ).

Michael   Nikbakhsh

Michael Nikbakhsh

ist stellvertretender Chefredakteur, Leiter des Wirtschaftsressorts und Mitglied beim International Consortium of Investigative Journalists (ICIJ)